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基层央行反洗钱职能定位刍议

2007年08月28日 10:38 来源: 上海金融报 【字体:


  承担职责定位     

  反洗钱是一项社会系统工程,涉及众多政府部门和金融机构,其特点决定了做好反洗钱工作需要多个部门的合力。2004年4月,中国人民银行牵头建立了由银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管部门反洗钱工作协调小组。6月,经国务院批准,确定了由中国人民银行牵头,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部、国家税务总局、国家工商总局、海关总署等23个部委参与的反洗钱工作部际联席会议制度。建立跨部门、跨行业、高效率的反洗钱联席会议制度组织体系既是中国人民银行的重要职责,也是重要任务。基层央行也应牵头建立辖区各层次相关部门参加反洗钱协调机制,密切与当地金融监管部门和政府相关部门的工作联系,发挥相关部门的作用,形成反洗钱合力。     

  目前,通过银行、保险和证券进行的洗钱犯罪活动不仅日益严重,而且是洗钱犯罪活动的主要领域。基层商业银行执行反洗钱规定和其局部经济利益冲突,有部分银行认为承担反洗钱数据甄别及报送义务,不仅会增加工作负担和业务成本,且可能会得罪部分重要客户而直接影响其经营效益,因此履行反洗钱义务的积极性不高。保险和证券领域的反洗钱工作更是仅处于起步阶段。中国人民银行由于肩负整个金融领域的稳定职能,依靠遍布全国的分支机构,对银行、保险、证券等领域进行反洗钱监管,防范金融机构的道德风险,具有天然的优势。     

  反洗钱工作的核心是发现可疑资金交易。中国人民银行负责管理国家的支付体系、账户管理体系、企业信贷登记系统、个人信用信息系统以及现金管理等数据系统,综合运用这些数据系统为分析可疑资金交易,找出可疑资金交易的资金链提供了条件。由于通过银行系统直接向境外转移犯罪收入存在较大风险,犯罪分子常通过向城乡中小企业投资,或由关联的城乡中小企业创办实业等形式,达到洗钱的目的。洗钱犯罪还表现为游离于银行系统之外的大额现金流动。基层央行利用分布全国的机构和人员优势,并运用高科技手段和数据优势,分析可疑资金流动及其资金链,达到反洗钱的目的。     

  通过以上分析,反洗钱工作的形势需要和中国人民银行的职能特点,决定了基层央行应重点承担以下职责:一是组织协调职能,即需要贯彻执行国家和中国人民银行总行统一的反洗钱法律法规与规定,研究反洗钱工作的新情况、新问题;协调辖内金融监管部门、司法部门、有关行政执法部门的反洗钱工作,协调解决相关部门的利益关系,形成反洗钱部门之间的工作合力;二是监督检查职能,即需要根据法律法规和上级行的授权,对包括银行业、证券业、保险业等行业的整个金融系统履行反洗钱职能的情况进行监管,对违法行为进行处罚,督促金融系统切实履行反洗钱义务;三是分析指导职能,即需要建立反洗钱信息的监测、记录、分析、报告和反馈渠道,切实做好可疑支付交易监测报告,实现有关工作运转协调和信息共享。同时,基层央行应承担对金融机构反洗钱工作的业务指导和人员培训工作。     

  影响因素分析     

  反洗钱作为一项新的涉及面广知识性强的工作,基层央行有效履行反洗钱职能面临许多问题和难点。     

  基层央行专门履行反洗钱工作的机构设置不够合理,人员力量得不到保障目前,全国仅有部分分行、省会城市中心支行内设了专门的反洗钱部门,其他基层央行反洗钱职能分别由会计和外汇等部门履行,这种局面与专业化的反洗钱工作不相适应,有关部门开展反洗钱与部门内其他工作难以兼顾。同时人民币与外汇反洗钱分开监督管理,二者的联系机制尚未形成,本币和外币的监测信息无法共享,致使信息利用效率低,影响反洗钱工作效果。比如,人民币结算账户管理部门与外汇管理部门之间未就同一单位的本外币账户信息资料进行整合,难以对外汇收付、结售汇交易与之相应的人民币资金流动信息进行相互印证分析,不利于对资金交易的甄别、分析和对可疑线索的跟踪检查。基层央行由于没有专门的反洗钱部门,反洗钱专职人员力量得不到保障。据调查,央行中心支行一级普遍没有专职反洗钱工作人员,一般是会计和外汇各有一至两名兼职人员。再就是,洗钱犯罪常常利用高科技和创新的金融业务,这对反洗钱工作人员提出了更高的要求,但基层央行反洗钱监管人员不足,业务素质偏低。     

  基层央行履行反洗钱职能的组织协调和监督管理的外部环境亟待进一步改善首先,反洗钱外部协调机制处在起步阶段,真正实现运转协调、信息共享尚需大量的工作。目前,各地中心支行以上分支行普遍建立由中国人民银行牵头的辖内反洗钱协调机制,但地方政府和部分职能部门对反洗钱工作认识不足、重视不够,反洗钱工作开展得不仅很不平衡,且总体上还处于浅层次,相关部门的作用没有真正发挥。加之交叉的监管法律关系、复杂的利益关系,给基层央行履行组织协调反洗钱工作职能带来一定难度。其次,商业银行履行反洗钱义务的成本投入与商业银行增加盈利的动机相冲突,使商业银行对反洗钱工作缺乏动力。特别是,商业银行之间业务竞争日趋激烈,强化反洗钱可能造成市场份额减少、客户和存款流失,部分商业银行有可能放松对反洗钱规定的执行。第三,中国人民银行虽然大力推广以“三票一卡”为主的结算方式,但现阶段现金结算还是个人之间使用最多并乐于接受的方式,而且我国的结算管理制度主要是针对现金支取,现金收入几乎不受限制,这为洗钱提供了便利。     

  基层央行反洗钱监测技术手段落后,检查分析反洗钱工作信息的能力不够《反洗钱法》规定金融机构应当建立大额交易和可疑交易报告制度,要求金融机构办理的单笔交易或在规定期限内累计交易超过规定金额或者发现可疑交易的,应当及时向反洗钱信息中心报告,以作为发现和追查洗钱行为的线索。从执行情况看,目前银行业金融机构本外币大额和可疑交易报告已基本实现无纸化联网报送,仅2005年度,中国反洗钱检测分析系统累计接收人民币大额交易报告1.02亿笔,外币大额交易935.3万笔,人民币可疑交易报告28.3万份,外币可疑交易报告198.9万笔,数量庞大的监测数据必须有完善的技术手段,主要是报告主体和情报机构都必须依靠先进的计算机系统和分析软件。但从基层中央银行的履行反洗钱职责看,一方面,金融机构采用数据大集中处理模式后,基层分支机构提取交易数据受到诸多限制,基层央行在进行反洗钱现场检查时,要求商业银行提供资金交易的电子数据往往无法提供,需向上级行甚至总行请求帮助才能提供,给现场检查工作带来诸多不便。另一方面,面对数量庞大的数据信息检查监测的手段不够完善,难以对金融机构的履职情况进行有效评价。     

  改进建议     

  建立和完善反洗钱法律体系,明确反洗钱责任主体的义务应以《反洗钱法》立法为核心,完善与之配套的金融反洗钱行政法规制度,并解决反洗钱与为银行客户保密的矛盾。要明确反洗钱工作协调各相关部门的职责、权限和义务,实现由中国人民银行牵头反洗钱协调机制的高效运作。中国人民银行总行要细化反洗钱工作的有关规章制度,制定操作性较强的反洗钱实施细则或业务操作指引。要建立反洗钱奖励机制,对反洗钱成效突出的机构予以一定的经济补偿或奖励。     

  整合中国人民银行内部反洗钱监管职能,统一对反洗钱的管理中心支行以上分支机构的反洗钱机构应集中不应分散,由专门的机构行使综合协调、政策监管、行政调查、金融情报收集职责,实现对本外币反洗钱的统一监管,应将分散于会计、外汇管理、货币金银等相关职责进行整合。分行、省会城市中心支行和较大城市中心支行或其它反洗钱任务重的中心支行组建专门的反洗钱机构。其它中心支行单独设立反洗钱科,鉴于其内设机构和人员的实际,可将法律事务工作以及分散在各科室的金融监管职能整合在一起,实行一套机构三个牌子,即反洗钱科、金融检查科和法律事务科。     

  提升基层央行的反洗钱监管能力,严肃查处违法行为基层央行要加大对金融机构执行反洗钱法规的监管,增强中国人民银行反洗钱执法的威慑力,避免金融机构执行反洗钱规定的道德风险,督促辖内金融机构完善内控机制,加大客户尽职调查的力度。要适应信息化的形势,提升反洗钱监测系统的科技含量,重点要完善大额和可疑资金交易信息非现场和现场分析手段,定期对商业银行提供的大额可疑资金交易信息进行检查分析,检查商业银行是否按法规进行处理并报告。     

  调整充实培训反洗钱执法队伍,提高反洗钱人员的素质反洗钱工作的主要对手是高智商群体。基层央行要调整充实反洗钱队伍,成立一支由金融、会计、法律、计算机等专业人才组成的反洗钱执法队伍。要加强对金融机构反洗钱人员的培训,使反洗钱相关人员熟练掌握和运用反洗钱的法律规定,了解洗钱的常用手法、具体表现、最新动向、最新特点等,做到应知应会,适应反洗钱工作的需要。(吴兰友)

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