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农信社改革阶段性评价与未来发展方向

2007年09月20日 07:45 来源: 金时网-金融时报 【字体:


  2003年,在解决“三农”问题的大背景下,国家启动了新一轮的农村信用社改革试点工作。这次改革与以往相比,不论在管理体制上还是产权制度上都有了新的突破。4年来,无论是存贷款规模还是盈利水平,无论是内部管理还是社会公信度,全国农村信用社都发生了令人惊喜的变化。

  改革试点工作以来,全国农村信用社加强了内部管理,各项政策措施逐步落实,经营管理的外部条件得到了一定程度的改善,各项业务有了较快的发展。

  需要指出的是,农村信用社改革试点所取得的成果具有强烈的“政策效应”,即改革中所取得的成果主要是由政府给予的各种优惠政策带来的,而靠农村信用社自身努力得来的成果却很有限。以辽宁省农村信用社为例,改革中获得央行专项票据117.5亿元,置换历年亏损挂账23.1亿元、不良贷款94.4亿元,使不良资产数额、不良资产占比和累计亏损额迅速下降。截至2007年6月末,享受国家税收减免3.9亿元,分红补贴4.3亿元,保值贴补息8.7亿元,减免清收处置不良资产税费242万元,建立风险准备金7540万元。此外,辽宁省各级政府还在不良贷款清收、处置等多方面给予了大力帮助。显然,如果没有这些优惠政策,农村信用社的改革试点工作是不可能取得阶段性成果的。

  在看到改革试点工作诸多成绩的同时,还必须看到,目前全国农村信用社还存在着诸多问题。这些问题主要有两个方面:一是历史上沉积的各种财务包袱问题,二是体制、机制和队伍建设问题。

  另外,尽管农村信用社的产权制度、管理体制发生了重要变革,但仍然面临着一系列问题,突出体现在法人治理结构徒有其表,“形似”而“神不似”,这又与农村信用社自身产权仍不清晰、管理体制究竟应该如何理顺等问题高度相关。在产权问题、管理体制问题等根本性问题仍然不能解决的情况下,运行机制、队伍建设等重大问题自然也不能得到根本性解决。

  总体说来,几年来农村信用社改革试点工作获得了阶段性成果,体现在存贷款规模迅速扩张、资产质量迅速改善、资本充足率稳步提高、支农作用凸显、企业形象明显好转,已经成为现阶段支撑新农村建设的主要金融力量。但是,这些改革成果取得的基础尚不牢固,在相当程度上还属于“政策效应”的成果,农村信用社依然面临着产权、体制、风险、机制、队伍建设等多方面难题。

  尽管本轮农村信用社改革试点将产权制度改革列为最主要的内容之一,但仍然没有改变农村信用社产权模糊的实质。其中的原因在于,增资扩股扩来的绝大部分是资格股,辽宁省经过多方努力,投资股也不过只占到20%,而大部分资格股股东投资的目的仅仅是为了获取比银行存款更高的利息。换言之,增资扩股中有相当比例属于“存款化股金”。这样的股权结构自然不能使农村信用社产权清晰。同样,这样的股东自然不会对农村信用社的法人治理起到多少积极作用。

  笔者认为,从农村信用社的现实来看,若要真的使产权清晰,只能是以股份合作制的中介目标,逐渐向股份制过渡,尽量淡化农村信用社合作制的色彩。在业绩提高的前提下,不断增加投资股比例和法人投资股比例,使农村信用社的产权逐渐清晰起来。

  农村信用社主要服务“三农”,是现行政策对农村信用社的刚性约束。这实际上等于把本应由政府和政策性金融机构承担的社会职能,强加给独立核算、自负盈亏的农村信用社,将本属独立企业法人的农村信用社,人为地定位在准政策性金融机构的性质上。鉴于此,笔者认为,既然农村信用社具有特定的服务对象,具有政策性金融机构性质,就应该给予农村信用社政策性金融机构的待遇。在税收、交纳存款准备金、再贷款等诸多方面给予法定的特殊对待。

  政策连续性问题。按照有关规定,给予农村信用社专项票据属于一次性的扶持政策,并没有后续的扶持政策。笔者认为,在农村信用社改革取得初步成果、经营刚刚好转的时候,应该继续给予一些类似专项票据那样的强力扶持政策,以便使农村信用社彻底摆脱困境。理由如下:

  首先,如果没有后续强有力的扶持政策,将有可能使已经出现的好势头发生转化。尽管这两年农村信用社的经营状况有所好转,但正如上面所提到的,好转的原因主要是政策效应带来的结果,即扶持政策陆续到位使农信社出现好转迹象,而不是农村信用社靠自身完善的治理结构取得的结果。简言之,各项扶持政策下农村信用社初步具备了自生能力,但其自生能力仍然较为脆弱,在没有后续扶持政策情况下,目前这一点自生能力也可能消逝,使前期投入付之东流。

  其次,农村信用社的市场定位也要求国家继续给予扶持政策。按照本轮改革试点工作的原则,农村信用社要恪守支持“三农”不动摇。支持“三农”带有公共物品的特征。按照公共物品理论,公共物品无法由私人来提供,“免费消费、间接支付”是公共物品供给的惟一方式,即一方面提供公共物品供公众免费消费,另一方面通过适当的形式进行收费,以弥补供给公共物品的成本。这种特殊的供给方式决定了一个问题,就是政府是公共物品最合适的提供者。因此,国家有义务对以支持“三农”作为市场定位的农村信用社继续提供必要的扶持。

  最后,农村信用社沉重的历史包袱也需要国家给予扶持政策予以化解。正如上文所谈到的,农村信用社在本次改革中获得扶持政策力度有限,不足以充分化解历史包袱。若要农村信用社轻装上阵,能够更好地服务“三农”,就应继续给予扶持政策。

  总之,农村信用社改革试点工作启动4年来,在各级政府、银监会、人民银行的大力支持下,全国农村信用社出现了喜人的变化,其农村金融主力军的地位日益牢固。但是,受制于历史包袱沉重、产权模糊、管理体系尚未完全理顺等多方面因素,农村信用社的改革仍然是任重道远。(辽宁省农信联社理事长 都本伟)
  

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