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国开行重组高校贷款

2007年10月15日 16:07 来源: 《财经》杂志 【字体:


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  国开行在与地方政府合作处置不良资产方面确乎有过成功经验,但高校短、长贷转换业务能否获得商业上的成功,尚有待观察

  在出售土地之外,困扰中国高校的债务危机正在获得一条新的解决路径。

  《财经》记者获知,国家开发银行(下称国开行)在与教育部和地方政府的协商下,正试图将各地高校的短期贷款打包转为长期贷款。目前,辽宁、湖北两省已完成省内高校短贷的一次性打包转换,额度分别为73亿元和81亿元。

  由于只有少数发达省份的商业银行尝试自行开展这一业务,国开行有望在全国高校贷款业务中占据重要地位。10月9日,一位地方金融官员告诉《财经》记者,“国开行态度非常积极,迄今已经做了相当一部分地区的高校贷款。”

  此前的9月,教育部部长周济在国务院新闻办公室发布会上表示,为了解决全国高校超过2000亿元的债务问题,“我们现在得到了银行界朋友的支持,将把一部分短期的银行贷款转变为长期的贷款。”

  国开行在与地方政府合作处置不良资产方面确乎有过成功经验,但高校短、长贷转换业务能否获得商业上的成功,尚有待观察。从微观上,这取决于银行的风险管理能力和高校的投资约束机制;而在宏观上,则关乎公共财政体制和教育体制改革。

  复制“渝富模式”

  时至今日,系统性地解决高校债务的方案仍在酝酿之中。

  然而,承载巨额负债的高校已经无法等待,在地方政府的帮助下,高校开始寻找解决问题的办法——哪怕是暂时性的。

  解决问题最彻底的是广东省。据知情人士透露,今年9月,广东省政府一次性出资解决了广东省高校150亿元的银行债务。

  并非所有的地区都有如此的实力与魄力,其余地区的高校都只能将短贷转为长贷。不久前,工行牵头,联合数家商业银行组成银团贷款,将江苏大学短期贷款9亿多元统一转为五年期的长期贷款。

  不过,商业银行参与的短贷转长贷毕竟是少数。由于存在偿付压力,商业银行面对高校贷款已经进退维谷。在教育部主动与国开行商洽后,后者对高校贷款的兴趣大增,遂开始与各个地方政府接触。

  一位地方银监局官员透露,辽宁和湖北是两个先行谈判成功的案例。湖北是将省内高校的81亿元短期贷款,打包置换成国开行的长期贷款;今年9月,辽宁省副省长鲁昕向《财经》记者介绍,该省高校贷款73亿元也已经与国开行协商,打捆转到了国开行,实现了短贷转长贷。

  《财经》记者了解到,国开行目前短贷转长贷业务,就是将高校原来的商业银行短期贷款,转为政策性的、长期低息贷款,使高校贷款的偿还有了时间窗口。

  对国开行来说,这一不良资产的处置模式并非首次。近些年来,国开行为地方政府“窗口公司”提供资金处置不良贷款的模式,一度在全国蔚然成风,其中最为典型者即为重庆的“渝富模式”。其基本逻辑在于,国开行提供输血性的资金,地方政府在提供软性担保的同时,动员各种资源(包括规划土地、以及对地方企业的行政力量)借以盘活不良资产,最终产生新鲜的现金流。这一模式尽管争议颇多,但在经济上升周期中,特别是在土地升值的推动下,确实化解了一些不良资产的死结(参见《财经》2006年第7期“渝富:一场没有完成的演化”)。

  目前尚难获知,国开行在高校贷款问题上与地方政府以及教育部达成了怎样的安排,但种种迹象显示,确实参照了“渝富模式”的操作。对于国开行而言,“渝富模式”最大的风险在于,地方政府的软性担保并无法律支撑,而且在当前的经济形势下,高校不良贷款的处置能否取得满意的结果,尚有待观察。

  来自教育部的人士证实了国开行介入高校债务重组,但称,这是地方与国开行协商后的行为,并非解决高校债务的固定模式。同时,该人士称,针对国开行重组债务的规模,并没有具体的统计。但一位金融官员证实,目前许多地区如河南、广西等地,都和国开行进入操作阶段。

  该官员认为,从长期来看,高校贷款确实是优良贷款,学校的设施要很多年才能发挥价值,短期贷款存在很多流动性风险,需要置换。他同时认为,“就全国高校贷款期限重组而言,国开行应是一个重要的主力军,但不应该包打天下。”

  “如果条件合适,商业银行也可以组建银团,将原来的高校贷款转为长期贷款。我们认为,只有无法解决问题的高校,才应该让国开行积极参与。”

  高校债务重负

  经过一年多的热议,高校债务问题终于见到一丝解决的曙光。

  中国社科院2006年中国经济和社会蓝皮书称,高校贷款有可能成为新的高风险贷款项目,当时给出的高校负债规模是1500亿元-2000亿元。2006年底,厦门大学教授邬大光的一份调研报告显示,公办高校的贷款规模在2000亿元-2500亿元之间。

  今年3月19日,吉林大学在校内网上公开征集建议,以解决面临的财务困难。根据该校财务处的数据,由于贷款压力,吉林大学每年支付贷款利息多达1.5亿元-1.7亿元。此举在社会上引爆了高校债务的偿付问题。

  但当时的热议并没有形成合理的解决方案。为此,2007年5月,全国政协副主席张梅颖率团前往重庆、湖北进行专题调研。此后形成的调研报告显示,高校贷款总额已达2500亿元,且有扩大趋势。

  高校债务的源头,可追溯至1999年高校扩招。当年5月,在扩大内需的背景下,国家计委和教育部下达了普通高校扩招计划。此后,国内高校招生规模由1998年的108万人(全日制),增加到2006年的540万人。

  由于国家投入不足,教育国债资金发放时,要求地方政府和高校给予相应的配套资金。高校在地方政府的引导下,向银行大举贷款,形成了“财政拨款保吃饭,学费收入保运转,基本建设靠贷款”的财务运行状况。当时,身背沉重坏账包袱的银行也将高校贷款视为优质业务,争相签署“银校合作协议”。 2000年开始,这种合作方式遍布全国各所大学,授信规模从几亿元到几十亿元不等。

  教育部副部长袁贵仁在全国“两会”期间承认,扩招后,全国高校共投入5000亿元,其中政府投入仅有500亿元,其他都是高校通过贷款和收费解决。

  八年后,高校贷款第一个周期即将结束之时,沉重的债务包袱已危及高校教育、隐现金融风险了。

  对此,率团调研的全国政协副主席张梅颖认为,还贷压力不能完全由高校承担,扩招是政府提出的要求,扩招必然扩建,土地非征不可,房子非建不可,不达标就要亮“黄牌”;学校本身不具备还贷能力,教育部提出“谁举办、谁投资”的原则,政府有责任化解高校还贷风险。

  张梅颖牵头的政协调研报告则建议,发行千亿元教育债,其中部分用以解决高校贷款问题;着手对高校贷款实行贴息政策,由中央、地方和高校各自承担2%左右的利率负担;另外,应拍卖高校闲置土地偿还贷款,同时要求高校节约办学,严格贷款审批。

  由于上述措施的落实需要时间,对于迫在眉睫的还款压力,政协调研组提出,可变短贷为长贷,以时间换空间。

  在此框架下,存在三种解决思路:其一是目前正在各地逐步试验推广的“短贷变长贷”。其二是卖地还债。2005年,江苏省下发《关于切实做好省属高校老校区置换工作的意见》,牵头将省属45所地方高校的老校区挂牌上市交易,土地置换收益主要用于偿还兴建新校区的银行债务。同年9月,河南省教育厅等多个部门联合下发文件,要求已经批准建设新校区,“原则上都要进行老校区的土地置换”。2006年,浙江大学靠近西湖的湖滨校区则拍卖出了17.6亿元的卖地款。

  然而,并不是所有地区的高校都能“卖地还债”。在西部,一些高校的资金在新校区建设尚未完成之时已近枯竭,土地无法置换,学校债务压力沉重。重庆市有的高校一年需偿还贷款本息5000多万元,欠债率达60%-70%,财务风险巨大。

  第三是通过政府的拨款和补贴,逐步消化高校债务。

  但这些并非是最终的解决方案。一位知情人士告诉《财经》记者,有关部门正在酝酿一揽子的解决方案,希望能够彻底解决高校债务问题。

  偿债责任谁当

  2004年7月13日,教育部、财政部联合下发《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》(教财【2004】18号),文件明确规定:“贷款高校作为贷款的主体,必须承担还贷责任。”

  但在实际操作中,这一要求并不现实。其一,文件下发之前,大量高校贷款已经发放完成;其二,高校无法承担还债责任时,政府作为高校的实际拥有人,无法置之不理。更何况,高校负债扩张的前因也是为了扩招扩建。

  扩招的同时,高校的财政拨款体制没有任何调整,导致国家对教育投入不足。由此,在当时教育部和地方政府的引导下,各个高校开始举债办教育。

  与此同时,高校扩招恰逢城市化进程加快。各地方政府都致力于建设“大学城”,以此来加快城市化发展。一位业内人士称,“大学城”本身不会产生什么效益,但可以带动周边房地产的价格,带动服务业、配套产业的发展,增强技术的辐射等等。“大学城”不会产生直接效益,但社会效益很大。

  扩建过程中,“相当一部分”大学校长不懂财务,不懂投资,对未来的现金流预期过分乐观,而且习惯性地以短借长,根本没有意识到流动性风险。与此同时,高校的投资效益约束不高,很多资金没有得到有效的使用,或者有部分超前投资,导致资金安排上效益低下。

  在上述多重因素影响之下,政府尤其是地方政府对高校债务难脱干系。

  一位教育界人士指出,高校扩招是应对工业化对教育需求的合理举措,国家资源有所不足,借贷发展就成为主流。

  “高校财政危机是一个世界性的问题,举债发展高教本身并没有错。”一位预算专家认为,关键在于要有健全的债务管理机制来防范风险,否则必将导致不负责任的短期行为。

  这种说法也得到了金融部门有关人士的认同。一位金融专家称,高校负债事件凸显了“整个市场的运作(负债的市场化)和高校本身比较僵化的投资体制(计划体制)形成的矛盾”。

  在他看来,现在的高校投资体制“问题不小”,“效率不高”。虽然上级部门要求高校贷款要有承担能力,但真的出现风险,还是要有政府来负责。

  因此,要建立“良性的发展条件,能科学论证,计算偿债能力、负债问题”,而不应该就事论事,仅仅解决现有的债务危机。“最好通过此事,从深层次上解决高校教育的改革与创新问题。”这位专家说。

  《财经》记者 历志钢
  

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