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蒋定之:培育新型农村金融机构 支持新农村建设

2007年11月06日 16:38 来源: 银监会网站 【字体:


  同志们:

  经国务院同意,银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作,由目前的6个省(区)扩大到全国31个省(市、区)。这次会议的任务是,认真总结前期试点经验,研究部署扩大试点工作,大力培育适合“三农”特点的新型农村金融机构,有效支持社会主义新农村建设。

  刚刚闭幕的党的十七大,把农村金融问题列入统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设的重要内容,强调要大力推进农村金融体制的改革和创新。家宝总理日前专门就扩大新型农村金融机构试点工作做出重要批示,强调指出,“扩大农村地区金融机构准入政策试点范围,是加强金融支持农业和农村发展的重要举措。要加强领导,密切同地方的配合,加大监管力度,防范金融风险,随时注意总结经验,确保试点工作顺利进行,取得明显成效。”明康主席批示指出,总理的批示是对我们创举的支持和指导。这是金融服务、市场准入工作的重大突破,在过去金融服务分布图集准备和六省(区)试点等工作中取得的成绩是历史性的。盼继续努力,扎实工作,把扩大试点工作稳步推向深入。刚才,景范同志对先期试点的6省(区)工作进行了全面总结。下面,我讲三点意见。

  一、深刻认识大力培育新型农村金融机构的重大意义

  近年来,按照党中央、国务院的统一部署和要求,我国农村金融改革取得重要进展,农村金融服务水平不断提高,农民及农村小企业贷款难问题得到一定程度缓解。但是,受多方面因素影响,农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节,农村金融体系结构和运作机制仍然存在严重缺陷。突出表现在,农村地区金融机构网点覆盖率低,金融供给不足,竞争不充分,成为现阶段制约我国农村地区经济发展的一个重要瓶颈。解决这一问题,必须要按照科学发展观要求,着眼全面建设小康社会和社会主义新农村大局,进一步采取切实有效措施,大力培育多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系,积极构建投资多元、种类多样、贴近“三农”、服务高效的新型农村金融组织。

  (一)大力培育新型农村金融机构是改进农村金融服务的内在要求。长期以来,受城乡二元经济结构影响,我国农村地区经济发展水平严重滞后,城乡差距不断扩大,城乡金融二元化问题日益突出,金融资源配置严重扭曲。特别是国有银行的商业化改革后,商业利益驱动下的部分银行业金融机构弃乡进城,大量收缩撤并县及县以下地区的机构网点,加之邮政储蓄只存不贷,导致农村地区机构种类单一,网点覆盖率低,服务功能残缺,农村资金大量外流。同时,由于农村信用社自身包袱沉重,支农能力有限,其他各类农村金融组织发展缓慢,农民与农村小企业贷款难问题一直不同程度存在。近年来,党中央、国务院高度重视“三农”工作,连续三年下发中央一号文件,积极发展现代农业,扎实推进社会主义新农村建设,农业和农村经济发展出现了新的深刻变化,这对农村金融服务提出了新的更高要求。为此,要积极适应“三农”发展新变化,与时俱进,顺势而为,在继续深化现有农村金融机构改革基础上,按照“三农”发展新需求,大力培育适合“三农”特点的新型农村金融机构,着力满足不同层次的农村金融需求。

  (二)大力培育新型农村金融机构是支持农村地区加快发展的正确选择。去年底,为解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分问题,银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(银监发〔2006〕90号),并选择四川、内蒙古等6省(区)开展试点工作。经过各有关方面近一年的共同努力,试点工作取得了积极成效,积累了丰富经验,达到了预期效果,探索建立了农村金融供给的新渠道,创造了农村金融服务的新模式,增强了农村金融机构的新活力。实践证明,按照“低门槛、严监管”原则,引导社会各类资本到农村地区创业发展,这一决策是正确的、及时的、有效的,是符合现阶段“三农”经济发展需要的,是符合广大农民群众意愿的。特别是试点工作中形成的一系列好的做法和积累的宝贵经验,为进一步扩大试点创造了条件。这些成绩的取得,得益于各有关部门的密切协作、通力配合,得益于各级地方政府的高度重视、鼎力支持,得益于社会各界特别是各银行业金融机构的广泛认同、踊跃参与,得益于各级银行业监管部门的精心组织、有效指导。借此机会,我谨代表银监会党委,向关心支持新型农村金融机构试点工作的各级政府和有关部门表示衷心的感谢,向工作在试点工作一线的基层监管部门和银行业金融机构表示诚挚的慰问!

  (三)大力培育新型农村金融机构是广大农村地区的迫切愿望。银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策发布后,在社会各界引起了强烈反响。社会各类资本包括外资的参与热情高涨,要求投资设立村镇银行等三类新型农村金融机构的愿望迫切。6省(区)试点工作开展以来,其他非试点省份也以不同形式纷纷提出参加试点的意愿和要求。总体看,经过先期试点,6省(区)农村金融服务状况虽然得到了初步改善,但现阶段我国农村金融供需矛盾仍很突出,农村金融服务不足问题在各地仍然不同程度存在,即使是经济相对发达的东部地区,也存在一些农村金融服务相对不充分的地区和领域,需要通过进一步扩大试点逐步加以解决。

  各级监管部门要进一步统一思想,提高认识,增强责任感、使命感和大局意识,切实把扎实推进新型农村金融机构试点工作摆到突出位置,精心组织,严密实施,确保新型机构试点工作的质量和水平,努力在推动解决“三农”服务不足方面取得新的进展和实质性突破。

  二、准确把握扩大试点工作的指导原则和工作重点

  在认真总结首批6省(区)试点工作的基础上,根据当前农业和农村经济发展的需要,扩大试点工作必须遵循以下几个原则:一是必须坚持服务“三农”原则。要牢牢把握支农服务方向,明确区位导向,重点引导各类资本到金融服务空白和竞争不充分地区设立机构、开办业务。二是必须坚持市场化原则。要正确发挥监管和引导作用,充分尊重各类资本投资意愿,由投资人按商业可持续要求自主决策、自主管理、自主经营、自担风险。三是必须坚持严格监管原则。要严格准入标准,规范许可程序,强化资本约束,注重防范风险,确保新机构安全稳健运行。四是必须坚持政策激励原则。要进一步完善财税、货币、监管等方面政策,注重发挥地方政府支持作用,加大正向激励和引导。五是必须坚持积极稳妥原则。要紧密结合各地实际,因地制宜,积极探索,循序渐进,分步推进,防止“一哄而起”。

  按照上述原则,开展扩大试点工作要重点抓好以下几个方面工作:

  (一)认真调研,摸清需求,科学制定工作方案。各地要按照“先试点、后推开;先努力解决服务空白问题、后解决竞争不充分问题”的原则,认真开展调查研究,摸清辖内农村金融服务状况。参考借鉴《中国银行业农村金融服务分布图集》反映的农村金融服务状况,制定科学的工作规划,重点选择银行业金融机构网点覆盖低、金融供给不足、竞争不充分的县(市)、乡(镇)和行政村,特别是金融服务空白点作为扩大试点地区。31个试点省(区、市)要合理确定试点地区范围以及机构种类和数量,按照国务院要求,原则上先选择具备条件的1-2家机构进行试点,取得经验后再逐步推开。

  (二)明确政策,加强引导,提供有效制度支持。这次扩大试点,原则上,新机构准入仍然执行首批试点有关政策规定。为了激励和引导各类资本投资组建新型农村金融机构,我们目前正在积极协调财政部、人民银行、税务总局以及工商总局等有关部门,研究明确新型农村金融机构的有关财税政策、货币政策以及工商注册登记等政策,包括存款准备金的缴纳、利率浮动、支农再贷款发放、税收优惠、登记注册以及支付清算等。国务院也明确要求相关部门研究提出意见。下一步,我们将与有关部门进一步加强沟通,做好工作,争取政策早日出台。

  (三)严格标准,规范操作,保证机构组建质量。严格规范的市场准入是确保新型农村金融机构健康发展的重要前提。各级银行业监管机构要严格准入标准,规范试点操作,严把准入关,防止“带病准入”。要严格审核新型农村金融机构发起人的资质,尽职调查其资金来源的合法合规性及真实性。要严格审核董(理)事和高级管理人员的任职资格,特别是从业经验和职业操守。要督促新型农村金融机构配备经验丰富、遵纪守法、精通业务的各类专业人员。要指导和督促新型农村金融机构完善法人治理,健全内控制度。在确保新型农村金融机构组建质量的同时,要进一步提高审批效率。新型农村金融机构申请人应严格按照银监会明确的组建标准和程序开展组建工作,做到材料齐全、内容规范、程序合规和手续完备。这里,特别要强调的是,三类新型机构中的农村资金互助社,是一种经典意义上的农民合作金融组织。对于这类机构的监管工作,必须严格遵循由农民(包括农村企业)自愿入股发起,实行入股社员民主管理,并为入股社员提供服务的原则开展。要着力通过试点工作,组建一批真正的农村合作金融组织。

  (四)结合实际,大胆探索,创新丰富试点内容。在农村地区组建村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构,这在我国尚属新生事物,需要在不断探索和实践中摸索经验,完善制度。虽然这次扩大试点,原则上要求不突破90号文件的规定,但是由于全国各地差异较大,情况不一,有必要紧密结合各地实际,勇于创新,大胆探索。譬如,设立村镇银行是不是必须要银行业金融机构作主要发起人,且控股比例不低于20%?再譬如,贷款公司是否必须由商业银行和农村合作银行发起组建,能否由非金融企业发起组建?这些问题需要在实践中寻找答案,各地可结合实际,进行研究探索,但在试点初期应严格按文件规定执行。另外,对于符合条件的“只贷不存”的小额贷款组织,这次试点中,允许其按照银监会政策要求,改建为村镇银行或贷款公司,并接受银行业监管部门审慎监管。

  (五)明确职责,加强监管,维护农村金融安全稳定。调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策,其政策意图是通过适当降低门槛,吸引各类资本到农村地区创业发展,更好地支持社会主义新农村建设。但是由于金融业是特殊的高风险行业,对其必须实施审慎监管。做好新型农村金融机构的监管工作,要重点把握好以下几点:一是明确监管职责。银监会负责制定有关监管政策,并督促和指导各级派出机构开展监管工作。银监局负责对辖内新型农村金融机构的筹建审批和重大监管行动的协调组织实施,并及时向银监会报告和有效处置试点工作中出现的新情况新问题。银监分局是新型农村金融机构监管的第一责任人,负责对新型农村金融机构组建的初审、开业和日常变更审批工作,具体实施各项日常监管工作。二是加强日常监管。各试点地区要充分运用好现有监管网络和监管资源,密切跟踪试点机构风险情况,建立非现场监管制度,设置主监管员,实施现场检查,重点纠正偏离服务宗旨、超业务范围经营以及超比例发放大额贷款等违法违规问题,督促完善法人治理,健全内控制度,依法合规经营,严格防范信用风险、操作风险和市场风险等各类风险。要密切监测新设机构的资金流向,确保资金留在农村,用于县域,支持“三农”。要严格实施动态、持续、递进式监管措施,对于有关风险指标触及监管“黄线”的机构,要及时采取包括停办部分或全部业务直至市场退出等相应的监管措施,确保其风险控制在一定限度内。三是实施分类监管。对于村镇银行,要比照其他商业银行全面实施审慎监管;对于贷款公司,要重点发挥好投资人的监督制约作用,同时要强化对投资人的并表监管;对于农村资金互助社,主要实行社员自律管理,同时要积极探索建立以自律管理为基础、银行业监管机构监管为主体、地方政府风险处置为保障、社会监督为补充的分工协作和相互配合的监督管理体系。四是合理配置监管资源。要根据辖内新型农村金融机构的数量和类型、资产规模和风险状况,科学调整监管机构内部设置,充实调整一线监管力量,防止因监管资源不足造成监管真空和监管不到位。五是严格监管问责。各级派出机构要明确对新型农村金融机构的监管岗位职责分工。对监管失职、渎职行为,要严格追究监管人员和银行业监管机构主要负责人的责任。

  三、切实加强对扩大试点工作的组织领导

  调整放宽准入政策试点工作政策性强,涉及面广,情况复杂,必须切实加强对这项工作的组织领导,确保试点工作扎实稳步推进。

  (一)加强组织领导。新型农村金融机构试点工作,要在银监会统一部署下,由试点地区银行业监管机构推动组织实施。此次扩大试点的25个省(区、市)银监局,要及时向地方政府汇报这次会议精神,争取地方政府对试点工作的支持和领导。各银监局要尽快成立试点工作领导小组及办公室,抓紧制订实施方案,明确各阶段要求,做到任务明确,重点突出,措施具体,责任落实。首批6个试点省(区)也要继续完善扩大试点实施方案。要加强人员培训,认真学习掌握《若干意见》以及配套的制度办法,吸收借鉴先期试点省份的经验和做法,有条件的地方要对新型农村金融机构申请人开展相关政策业务培训,为实施试点工作奠定基础。要正确处理推进试点和加强监管的关系,在推进试点中毫不放松监管。同时,要密切关注现有农村金融机构的发展变化,认真分析可能遇到的各种突发问题,制定相应的对策预案。

  (二)加强沟通协调。各级银行业监管机构要在地方政府的领导和支持下,加强与当地财政、工商、税务等部门和人民银行的协调沟通,促进把各项扶持政策落到实处。要加大对逃废债的打击力度,净化社会信用环境,为农村金融机构健康发展创造一个良好外部环境。要加强上下联动,试点地区银监局要及时向银监会反馈试点进展以及出现的新情况和新问题,银监会要加强对试点工作的督促指导。要加强横向联动,新型农村金融机构属地银监局和主发起人所在地银监局要加强协作配合,及时通报相关情况,形成合力。

  (三)加强舆论宣传。新型农村金融机构试点工作社会关注程度高,舆论宣传工作必须要跟上。各地要制定试点宣传方案,利用主流媒体宣传解释试点政策,报道试点进展情况,同时要加强舆情监督,及时采取措施纠正错误、不实和片面报道,有效引导社会舆论,为试点工作营造良好氛围。

  同志们,新型农村金融机构试点工作的任务艰巨而繁重,有利条件很多,面临的困难和问题也不少。我们要以党的十七大精神为指导,深入落实科学发展观,求真务实,锐意进取,积极稳妥推进扩大试点工作,为改进农村金融服务和支持社会主义新农村建设做出新的贡献。

  谢谢大家!
  

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