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危机反思:“我们发现老师错了”

http://www.jrj.com     2008年11月14日 02:40      第一财经日报
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  混业经营缺有效防火墙

  1999年,美国国会通过金融服务现代化法案,废除1933年格拉斯-斯蒂格尔法案的大部分条款,标志着实行多年的金融分业经营转向了混业经营,这也意味着,银行体系和资本市场之间风险隔离墙随之拆除。

  证监会报告指出,美国现有金融监管体系的一个显著特点就是监管机构众多、结构复杂,如此庞大的监管体系主要来自美国漫长的金融发展历史,和以市场创新带动监管体制相应调整的传统。

  在允许金融市场混业经营以后,美国的监管体系仍然基本保持了基于传统金融机构分类的分业监管体制。目前,资本市场主要由联邦政府机构负责监管,保险市场的监管则主要由州政府负责,银行市场的监管则介于两者之间,即联邦和州政府都负有部分监管责任。

  总体而言,在美国金融监管体系的发展过程中,形成了混业经营基础上的分业监管体系。证监会在其报告中对美国的金融监管体系进行了系统的梳理。

  一方面,美国银行业的监管体系非常负责而且层次繁多,其中商业银行可以选择在联邦政府或州政府注册,由此导致了联邦政府与州政府对商业银行的双头监管体系。目前,美国联邦政府中涉及银行业的监管机构有五个之多:货币监理署(OCC)、美联储(Fed)、联邦存款保险公司(FDIC)、储贷机构管理局(OTS)以及国家信用社管理局(NCUA)。

  另一方面,由于历史原因,美国资本市场的监管职责主要由联邦政府设立的监管机构承担,其中一个重要特点是期货市场监管与股票债券市场监管的相互独立。

  上世纪30年代美国通过立法建立资本市场的监管体系时,期货市场(当时主要是交易农产品期货)与股票债券市场存在明显的差异,因此美国政府通过证券交易法和期货交易法将商品期货市场与股票债券市场分离,并分别监管,先后建立了美国证监会(SEC)和美国商品期货交易委员会(CFTC)对股票债券市场和期货市场分别进行监管。但随着期货市场上金融创新产品的不断出现,期货市场与股票债券市场的分界线越来越模糊,对现有的监管体系造成了日益严重的挑战。

  不但这样,与美国资本市场的监管体系相反,美国保险业的监管职责主要由州政府承担,虽然历史上曾经出现过最高法院通过判决增加联邦政府在保险业的监管职责的现象,但州政府负责保险业监管的体制基本上被国会通过立法的形式予以确认和保留。

  目前,美国保险业既不存在独立的联邦政府监管部门,也没有联邦保险机构。各州为了协调监管政策和国际监管协作,成立了州保险监管委员会的国家联盟,但迄今为止这一组织在协调各州监管机构方面所起到的实际作用有限。

  证监会报告指出,美国现有的监管已经不能充分适应金融市场的高速发展:首先,在应对系统性风险方面,由于金融机构已经开始混业经营,与分业监管的体制出现越来越多的矛盾,造成没有任何监管机构能够掌握金融机构的全部信息,对可能出现的系统性风险难以有效预测和防御。

  其次是由于监管机构数量多、层次复杂,使预防和化解金融市场系统性风险所必须的监管协调非常困难,往往错失了化解危机的最佳时机。随着混业经营的发展,分业监管体制下不同监管机构间的职责、权力划分经常出现争议和纠纷,其结果往往是减缓了金融创新的速度,加大了金融创新的难度和不确定性,促使很多金融服务和金融创新产品转移到美国以外的金融市场,削弱了美国金融体系在国际市场上的竞争优势和领先地位。

  最后,传统的机构监管模式不可避免地造成监管重叠和监管资源浪费。

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