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叶檀:没有硬约束应杜绝地方政府发债

http://www.jrj.com     2008年11月28日 09:14      每日经济新闻
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  ◆叶檀 评论员

  在进行预决算硬约束之前,允许地方政府发债无异于养虎为患。

  24个省市合计投资总额接近18万亿,这是一个不可能完成的乌托邦计划。我国一年财政收入最高不过5万多亿,18万亿差不多相当于4年的财政收入。在最理想的情况下,我国地方政府未来3年可撬动的投资总额为10万亿。投资“大跃进”实际上是在搞赤字财政,地方政府之所以有胆量搞赤字财政的原因,可以从以下新闻见端倪。

  财政部牵头起草、允许地方政府发债的方案已经上报国务院。草案尚未成定案,有关方面已经紧锣密鼓势在必得。据了解,财政部数月前便已经在其预算司下新设立了地方政府性债务管理处,专门负责地方政府债务的管理,人员也已初步到位。

  在没有硬约束的情况下,应该杜绝地方政府举债。

  政府代替市场存在低效现象,国家审计署的报告在案,有兴趣者尽可翻阅。比低效现象更可怕的,是对政府预决算的软约束。这次地方政府在数周内上报18万亿投资,可见根本没有公共财政预算硬约束这根弦。

  如果允许地方政府发债,即便实行最严厉的约束,也不过是增加了行政成本与博弈成本。我国目前《预算法》不允许地方政府举债,地方政府的债务已经难以扼制:中西部10省、市的49个县平均债务余额3.3亿元,我国省级政府的直接负债可靠且保守的估计约为6000亿元。2005年11月,历时近3年打造的《中国生产力发展研究》报告指出,目前全国地方政府债务至少在1万亿元以上,占GDP的10%。另据里昂信贷证券的估计,县(市)级地方政府的负债规模,应为3万亿元左右。可见,突破预算法的准债务融资并不少见,一些乡镇政府面临破产。

  如果允许地方政府发债,又没有除行政管制之外的法律硬约束,没有公开透明的公共财政体系,无异于向热衷于基建、形象工程的地方政府宣告——花钱吧,盛宴开始了。

  2004年,浙江省人大代表、台州市财政局长娄依兴等人联名提出议案,提出政府负债应纳入财政预决算的范围,接受人大的审查,人大有必要对地方政府负债投资建设计划实行项目论证、评估、审批。每年要对计划执行的动态状况进行分析,而且要建立偿债准备金制度。同时,要制定债务预警指标体系。对政府负债及其他可能导致风险的财政活动等都应纳入上级政府及人大的监督范围,加强审计力度,并对下级政府的财政状况进行评估、预警。

  在财政第一线的娄依兴指出,政府借的债,最后都要财政来兜底。财政不堪重负,但预算只有贷款贴息,没有偿债还本安排,如此下去势必影响到可持续发展。

  政府承担隐性信用担保的破产案件不计其数,远的有王岐山副总理亲自解题的政府信用担保的广国投破产案,近的有山东青州市政府为筹备第七届全国花博会,掀起“借款运动”,先期在教育系统试行,一些学校向教师提出,不借款取消晋级和评优,并承诺年利率10%,由财政还本付息。据报道,青州市已开工建设32项配套工程,总投入将超过150亿元。按青州市财政局公布的数字,2007年该市地方财政收入9.73亿元。青州市政府已经事实破产。从国际上来看,美国新泽西州“关闭”已经没有权力支出任何预算的州政府,日本北海道北部小镇申请“破产”,而冰岛政府负债过多濒临破产更是一记警钟。

  前鉴不远,难道,过几年我们也会听到某省政府破产的新闻?难道对于政府的隐性债务,我们可以一笑了之。如果说1994年的分税制使地方政府财权、事权不匹配,应该改变的是税收分配制度,而不是赋予地方政府发债权。

  政府作为行政法人,从理论上拥有发债权,也有破产权。但是,只要我们没有公共财政的硬约束,只要没有人大的硬约束,给地方政府发债权就是变相剥夺纳税人的财富。中国没有美国式的铸币权,政府破产只有让国内纳税人买单,纳税人在购买债券时买了一次单,最终政府破产将再买一次单。

  目前披露的严格行政约束,如控制发债的程序及程度,允许发债的地方政府初期可能只在省级层面,地方举债资金的运用范围也将有十分严格的限定——恕我直言,这些行政约束不会管用,如果管用,地方政府就不会有那么多隐形负债和形象工程了。

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