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央行职能“分合”之辩

http://www.jrj.com     2009年01月06日 02:23      21世纪经济报道
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  本报记者 韩瑞芸 北京报道

  合并还是分离?这是一个问题。

  2002年1月18日,中国人民银行主管的《金融时报》刊登题为《发挥中央银行的监管优势》一文。这篇看似并不起眼的文章,却耐人寻味。当时正值中央金融工作会议召开前后,关于央行货币政策职能与银行监管职能分离的各种讨论异常热烈。

  事实上,当年的中央金融工作会议并未调整央行职能。2003年的人大会议,则通过了成立银监会的决议,由其专门负责银行监管。

  即使到目前,关于货币政策与银行监管职能是否应该分离的争论,也一直没有停止。究竟是“分家”政策本身就有瑕疵,还是政策执行过程中出了问题?可能很多人重视了前者,却忽略了后者。

  也许,金融大部委的实现只是时间问题。

  三套“分离”方案

  2003年4月起,中国的金融监管体系走上了“一行三会”的道路。银监会代替央行的部分职能,统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等银行业金融机构。“银行监管”顺理成章成为银监会的主要职能。

  对此次“分家”政策,反对者认为,央行在执行货币政策时,必须对宏观和微观经济状况具有充分了解,而银行作为全社会的重要金融中介,其资金流动和经营状况是央行了解信息的重要渠道。尤其是央行作为最后贷款人,同样具有维持社会金融稳定的职责。

  而支持“分家”政策的说法,听起来也非常言之有理。他们认为,如果一个部门承担货币政策和银行监管的双重职能可能会存在利益冲突。比如,央行确定利率政策时,可能会因为商业银行经营状况会因此受负面影响,而放弃最优的政策转而迁就银行,或形成“倒逼”。此外,央行身兼二任,为不使银行倒闭,有可能滥用最后贷款人权力和不恰当的货币政策。

  事实上,成立银监会并使其承担银行监管职能,这一提议的倡导方及研究者是国务院下属的一家研究所。2000年底,这家研究所在一份内部研究报告中建议:一要加强中央银行的独立性;二要货币政策职能与银行监管职能相分离;三是银行监管、证券监管与保险监管走向统合监管。

  2001年,中央金融工作会议筹备小组委托该研究所研究有关中国加入WTO以后,金融监管部门之间的协调与合作关系的问题。于是,该机构在提交的一份报告中提出了货币政策职能与银行监管职能适度分离的建议,并就分离方式提出了左、中、右三种方案,即所谓金融部(委)、银监会和银监局三种分离模式。虽然该研究所主张中间方案,即银监会方案,但也客观地比较了三种方案的利弊得失。

  在后来的讨论中,各部门对货币政策职能与银行监管职能适度分离这项建议的分歧不大,讨论的重点主要集中在“银监局”还是“银监会”这两种方案上。

  不过,在当时,很多人认为单独成立一家银行监管机构,并不是一个明智的选择。直到如今,还有一些人——包括监管机构内部人士——仍然认为,银监会的成立虽然是顺应潮流,顺应“渐进”改革需要的,但也是暂时之举,“一行三会”的合并是迟早的事情。当初率先被否定的,成立“金融部(委)”的想法肯定会实施。

  原因是,他们认为,当银行监管职能从央行体系中分离出来时,原本的部门内目标难题就转变为了部门间的目标难题。

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