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利用政策性融资支持企业并购重组

2009年12月30日 01:40 来源: 中国经济时报 【字体:

  利用政策性融资工具支持企业并购重组

  调整和完善现有政策性融资工具,按照“政事分开、专业分工”的原则,分类构建支持企业并购重组的政策性融资体系。

  第一,充分利用现有政策性融资工具支持企业并购重组。

  建议从现有的庞大的政策性融资体系中,选取部分政策性融资工具,组成相互配套的支持企业并购重组的政策性融资体系。其理由是:

  目标具有一致性。现有政策性融资工具在目标上完全覆盖了需要政策支持的并购重组,只需在业务范围上进行扩展。

  规模和手段上可以支持。现有政策性融资工具规模庞大,资金不成问题;手段丰富多样,包含股权投资、贷款、贷款贴息、担保、无偿资助等多种方式,完全可以满足支持企业并购重组的需要。

  第二,按照“政事分开、专业分工”原则构建支持并购重组的政策性融资体系。

  对企业并购重组的政策性融资本质上是一种投资行为,政府直接投资会面临若干难题:一是资金使用管理体制的制约。财政资金实行“事前预算、定额管理、事后核查”的严格管理方式,高效的投资要求资金使用具有灵活性,在投资时间、规模、方式等方面相机行事。二是专业技能的制约。并购重组的融资需要更加专业的商业技能,政府部门难以具备。三是人力资源的制约。政府实行严格的公务员体制,不宜安排大量人力资源从事繁琐的商业性事务。

  建议构建“政事分开、专业分工”的政策性融资体系。“政事分开”指政府相关部门专注于政策的制定和执行监督,融资业务由专业组织来执行。“专业分工”指各类融资工具发挥各自特长,分工协作。

  政策性融资可考虑四种模式:一是政府直管模式,即政府下设非公务员性质的决策咨询或办事机构,项目决策仍由政府主管部门审批,也可以适当向下授权;二是国资管理模式,即政府设立国有企业,按照市场化方式运营,但承担一定政策职能,在公司章程中给予明示;三是政府委托模式,即政府将资金交给民间机构运营,政府在一定范围和规模内对其授权,并予以事后监督。类似“日本产业再生机构”的运行模式;四是公私合营模式,即政府与民间共同投资,民间运营,投资于特定领域。可通过给予民间投资高于国有资本的待遇(如分红政策向民间资本倾斜)来吸引民间投资的参与,以扩大资本规模和改善治理。如美国政府参与的风险投资基金。

  第三,分类安排支持企业并购重组的政策性融资工具。

  不同类型的并购重组有不同的性质,宜分类安排。

  在高风险的战略性产业企业并购重组方面,以产业政策主管部门(如发改委、工业与信息化部等主管部门)和财政部门为政策制定部门;融资工具除现有的产业主管部门管理的资金和政策性银行资金外,建议国资委成立专业的支持创新的投资机构,以发挥国资在创新中的作用。另外,政府综合管理部门应将产业投资资金尽量交由产业主管部门管理,并适当扩大规模。

  在涉及社会目标的企业并购重组方面,综合管理部门(如发改委)和财政部门为政策制定部门;融资工具宜分类选择使用,政府管理的资金特别是发改委的资金可以用于支持环境保护、社会安定、公共安全等外部成本较高的企业并购重组,国资委的国有资本经营预算可用于解决国有企业的历史包袱,资产管理公司和汇金公司可以帮助失败企业的重整。

  在危机中的重要企业并购重组方面,国家发改委、财政部、人民银行等为政策制定部门;一般情况下,国资委的国有资本、汇金公司可以作为融资工具。在特别重大情况下,财政部、人民银行需要采取特别措施,以国家信用给予支持。

  第四,完善政策,提高能力。

  将支持企业并购重组明确列入部分政策性融资工具的业务范围。有些政策性融资工具已经开展了相关业务,如汇金公司。大多数政策性融资工具没有得到政策明示,需要政策予以专门说明。各类政策性融资工具一般不应超出原来的政策目标范围,只是增加“支持企业并购重组”的手段。四大资产管理公司可以借机部分或全部转为失败企业重整服务机构,承担“日本产业再生机构”类似的职能。

  明确责任,充分授权。政策部门应制定明晰的政策,明确政策性融资工具的目标、业务范围、业务程序、权利和责任,特别应说明因贯彻政策目标出现投资失利的免责范围。政策明确后,政府部门应充分授权。

  完善治理,提高能力。政策性融资机构具有较大的裁量权,因此需要完善治理机制,增加透明度,提高专业能力。

  (作者单位:国务院发展研究中心企业研究所)

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