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对政府投融资平台及贷款的透析与规范

2010年04月19日 05:13 来源: 金融时报 【字体:

  2009年以来,在国家刺激经济复苏一系列政策牵引下,地方政府依托资源垄断优势和政府信用,纷纷建立了众多的投融资平台,进行大量债务融资活动,用以进行交通、城建、水利等基础设施和公共事业项目建设。这一独特的制度安排,一方面,使得政府能够以较少的财政资金撬动数倍的信贷资金,巩固政策导向对银行盈利驱动的基础,有利于金融机构配合政府发挥在保增长、扩内需、惠民生等方面的重要作用。另一方面,以各级政府为背景的投融资平台克服了信贷资金投入与经济发展需求在数量、渠道、方式等方面对接的难度,能够便捷地实现信贷资金快速、无障碍地流入政府支持项目,从而迅速贯彻落实中央和地方政府决策意图,促进各级政府在组织实施重大投资项目建设等方面扮演重要角色,进而提升投资的效果。但是,考量政府投融资平台数量和融资投资呈现飞速发展趋势的原因,其可能催生的一些问题也应当引起警惕和关注。正如2010年中国人民银行工作会议所指出的,要将合理评估和有效防范地方融资平台信用风险列入今年的主要工作之一。

  一、德州市政府投融资平台贷款的基本情况

  (一)贷款呈现快速增长态势,但政府投融资平台项目资金仍表现为趋紧迹象。调查发现,截至2009年12月末,德州市金融机构共向市县两级政府投融资平台提供贷款29.8亿元,同比增加19.5亿元,增长189.32%。调查显示,尽管地方政府投融资平台项目对金融机构形成了较大的吸引力,并产生了银行信贷的急速扩张,但60%的政府投融资平台认为目前的“项目资金较为紧张,不能满足正常项目资金需求”,40%则认为“资金刚好能满足正常项目资金需求”,资金的紧张局面致使2009年已开工项目投资完成进度放慢,有高达90%的政府投融资平台2009年已经开工的项目投资完成进度在90%以下。

  (二)政府投融资平台贷款相对于一般贷款特点显著,产业和行业分布单一。主要表现在:一是贷款用途基本为公益性项目,主要用于农村、城市基础设施和公共事业等非经营性项目或准经营性项目,实现的是本应由公共财政来承担的建设功能。二是贷款金额大、期限长。由于贷款性质多数为固定资产贷款,或固定资产项目配套流动资金贷款,因此单笔贷款的金额往往较大,期限较长。调查发现,该市政府投融资平台贷款中项目贷款占比为99.69%,贷款的平均期限为6.17年。三是贷款由地方政府提供或变相提供担保。调查发现,目前德州市共有政府融资平台10个,其中,国有资产运营公司1个,投资公司8个,土地储备中心1个,贷款的担保方式主要有储备土地抵押、国有土地使用权抵押、公共事业收费权利质押等,但国有土地使用权出让收入和公共事业经营收益均属于地方财政预算外收入,因此,此类贷款实际上是地方政府的一种间接和或有债务。

  二、政府投融资平台贷款面临的风险及问题

  在当前的经济形势下,各地保持经济较快增长的压力仍然十分巨大,投资的热情也空前高涨,以政府信用拉动内需更似责无旁贷,但是,由于地方政府行政管理模式的体制性缺陷和金融机构对地方政府债务风险认识上的偏差,防范信贷发挥“准财政”功能的任务艰巨,处理失当,将可能使金融系统再一次产生信贷风险问题。

  (一)地方政府大量通过银行融资,加剧了低成本资金市场的竞争,并可能增加未来货币政策调整难度。以地方投融资平台为载体的政府信用扩张,实际上形成了地方政府的隐性举债。地方政府在举债时考虑更多的是政绩,较少考虑债务成本问题,风险意识比较淡薄,举债投资存在一定的冲动性。地方政府投融资平台贷款超常增长,且单笔授信额度较大并以中长期贷款为主,既对银行的信贷决策形成干扰和影响,又因银行配套资金主要带动的是国有大型企业的中间需求,财政投资主要是基础设施投资,技术更新投资偏少,从而将在一定程度上挤压中小企业的融资空间,并对民间投资产生“挤出效应”。

  (二)政府投融资平台贷款面临信用风险的隐蔽性较强,急需稀释和措施缓解。一方面,地方政府债务具有结构分散、隐蔽性强、透明度差的特点,再加上地方政府往往通过多个融资平台获取信贷,形成了“多头融资,多头授信”格局,使得商业银行不能准确掌握其实际负债情况,有效评估其偿债能力和信用风险;另一方面,较之企业及其他类型客户信贷业务,政府投融资平台贷款在调查资料搜集等方面可能面临一定的信息不对称情况,为了增加派生存款和追求效益最大化,银行往往一次性将全部贷款放出,而对资金使用情况跟踪监督不到位,等等;均可能引发贷款的违规发放和潜在的信用风险。

  (三)政府投融资平台贷款担保不足,还款来源不稳定。调查发现,在偿还银行信贷资金的来源方面,项目经营收入、政府财政拨款、政府设立的偿债基金、土地出让收入和其他来源分别占偿债来源的的25%、35%、10%、15%和15%,还款来源中,财政补贴和土地出让收入的占比高达50%,表明还款来源受制于宏观经济政策和财政收入的波动。

  三、相关政策建议

  (一)加快政府投融资平台的市场化改革力度。针对目前投融资平台量多分散,特别是区县投融资平台资产规模小、官民合办性质显著、市场软约束存在的问题,按照政府财力、信用等级、盈利能力等进行优化整合,压缩县级平台,加快平台事业法人制向公司法人制转型步伐,构建以区市为出资人、县级政府入股,职责清晰、治理结构完善、规模较大、运作规范、核心竞争力较强的投融资平台。要借助增加平台财政预算、发行债券、发行基金等手段,进一步壮大政府投融资平台的资本金实力。要研究出台政府投融资平台适当运用贷款进行权益性投资的配套政策,实行对政府投资项目融资主体逐步实行名单制管理的制度。同时,建立以经营收益、土地增值、资产溢价部分和企业退税等为主要框架的政府投融资平台企业风险准备基金。并通过市场化手段,综合运用市政债券、企业债、企业中期票据,以及拓展项目建设与经营权出让、资产支持证券、信托产品和私募基金等方式,努力扩容平台融资渠道,提高政府投融资平台发展的可持续性。

  (二)金融机构应增强风险和市场意识,摈弃短期经营思想,强化对政府投融资平台贷款的信贷管理。在地方政府的投资冲动面前,商业银行要保持足够的清醒,加快建立完善长期有效的考核激励机制,摈弃只注重规模扩张和近期效益的短期经营行为,始终将内部管理和风险控制放在首位。要进一步规范对政府投融资平台贷款的授信操作,加强对融资平台贷款还款能力和贷款风险的评估与控制,加强贷款项目现金流测算,根据贷款风险度合理确定贷款利率、期限并提足损失准备,严格落实合法、有效的担保措施,及时跟踪监控贷款资金的使用情况,防止信贷资金被违规移用,最大限度稀释项目资金贷款风险度。要立足扩大内需、增加投资这个核心,突出项目扩容、建设提速这个重点,从完善产业链条、增强抗御风险能力出发,加大金融创新力度,探索金融支持经济发展新模式、新途径,切实发挥功能作用。

  (三)金融监管部门要加强对地方政府债务风险的监测和研究。人民银行和银监部门要牵头建立协调机制,认真开展地方政府债务的全面调查和涉及金融部门贷款的风险排查,尽可能摸清地方政府债务负担的现实情况,对当地政府债务链及债务规模的真实情况做到心中有数。要积极关注银行放贷冲动下的风险隐患集聚,及时提醒、指导金融机构坚守风险管理底线,加强市场风险预警,防止金融机构过度竞争和盲目参与,避免信贷资产过度集中而可能引发的系统性风险。要从维护金融系统安全的角度出发,运用联席会议、金融媒体言论等多种渠道和方式,加大为金融机构代言宣传力度,形成对政府投融资平台理性发展的良性制衡。

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