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开征银行税:大势所趋,荆棘满途

2010年05月18日 05:06 来源: 上海证券报 【字体:

  究竟该如何救助大型金融机构,是全球性金融危机之后各国政府和金融业自身都在思考的问题。

  鉴于若干大型机构过度承担风险,危及整个金融体系的稳定并将实体经济拖入衰退边缘,政府以“大而不倒”为由倾注大量纳税人资金救助这些机构,金融业冒险由纳税人“买单”,招致了纳税人很大的争议。因此,今年1月美国总统奥巴马宣布对大型金融机构征税计划,希望以此以弥补纳税人的损失。随后英、法、德等欧盟国家也呼吁对银行业征税,建立基金以救助出现危机的金融机构。而在上月,国际货币基金组织建议二十国集团征收“金融稳定贡献金”(F S C) 和“金融活动税”(FAT),用于支付未来任何政府救助计划的费用。但基于银行税征收展开的讨论未能达成一致结果,目前,银行体系在金融危机中受冲击较小的加拿大、日本、瑞士和澳大利亚反对征收银行税的提议。

  向银行征税,不一定能够马上谈出一个结果,但从长期来看恐怕已是一种趋势。因为政府对银行业的救助在特殊的时候的确是有用的,但这种政府救助或政府对金融业直接的管理和调控,不仅增大了政府财政压力,限制了政策的导向性,同时损害纳税人的利益,更重要的是,会鼓励“大而不倒”的机构更倾向于过度承担风险:大型机构不是因为具有竞争力,而是由于其具有的特殊地位而获得高收益。在这种扭曲的激励机制下,风险收益由高管层获得,损失则由公众来承担。“大而不倒”的机构靠着政府救助的“隐形保险”更容易获得存款人和债权人的资金,市场倾向给予更高评级,降低了这些机构的融资成本,获得了相对于其他机构的不正当竞争优势,从而降低了宏观层面资源配置效率,不利于金融系统的稳定性。

  从这个意义上来说,现在开始让银行业实行自律、“自掏腰包”是个积极的进步,因为这意味着政府可以从过去一旦出现金融危机就不得不救助银行的被动局面摆脱出来,有利于政府更加明确自身职能、减轻压力、提高运作效率,还能有效化解政府救助的“隐形保险”所带来的道德风险问题。当然,这些都是建立在宏观经济形势稳定、微观经济主体有效竞争,同时监管到位的环境制度前提下的。而且应该看到,对于各国来说,银行业是金融体系的一个重要支柱,如果开征银行税,短期看会提高成本、损害银行的利润,容易造成银行竞争力下降,降低金融体系的效率,特别是银行主导型的国家影响更大,实体经济的发展也会受到限制,因此,征收银行税,必须要考虑到银行的承受能力。政府与银行之间有了分歧,双方的博弈短期内也不容易完成,或许还将导致银行业寻求各种途径将此成本直接或间接转嫁给纳税人,那就有违弥补纳税人损失、金融业为冒险“自掏腰包”这一征收银行税的初衷了。

  银行税的制定有相当复杂的程序,而且一旦开征银行税,对各国政府间的协作能力是个考验,如果无法做到在全球范围内协同行动,将可能造成巨大扭曲。另外,还需要考虑几个重要问题。如果是建立保险基金以救助未来陷入危机的金融机构,那基金由谁来管理?如果是交由国际货币基金组织,那么各国家之间比例如何确定、危机出现后如何分配“援助金”?另外,征税由谁来用,如何使用。如果是建立各国基金,那投资范围该如何界定。如果由国际货币基金组织来用,那么到底是用于各国央行的监管还是用于自身的运营?还有,由于银行税很可能会增加金融机构冒险行为的风险,其结果只是“买单”的钱从纳税人的钱变为了整个金融机构整体缴纳的钱,而没有起到稳定金融系统的作用。因此,以什么为基础、如何收费、计量金融活动风险就显得尤为重要,而这些问题并不容易解决。可以预见,无论是银行税达成开征的统一意见,还是意见同意后的实施,每一步推进都会很艰难,所需时间不会短。

  如果是在那些金融制度建设相对薄弱的国家开征银行税,那很容易加剧银行业的风险。为此,除了要在确定银行税的具体细节上努力外,还应在完善金融制度和加强监管力度和水平上多下功夫。要控制道德风险,必须完善各项金融制度,充分发挥市场在银行竞争中的作用,实现金融业的优胜劣汰。金融稳定不是所有的金融机构都安然无恙,而是所有的金融机构都必须在压力之下规范和稳定地运作。为了治理道德风险,我们必须完善市场退出机制,让经营状况不好的金融机构淘汰出局。在开征银行税的同时,完善监管及资本控制及相关配套措施是必不可少的。

  (作者单位:中央财经大学中国银行业研究中心)

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