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张茉楠:地方债务风险管理应注意“疏堵结合”

2013年04月19日 11:12 来源: 中国证券报 【字体:

  目前地方融资平台达至1万个左右,预计2013年中长期平台债务到期量是2012年的1.65倍,结合市场配置与投资需求规模,预计今年全年的城投债净供给量为10000亿元,累计发行量将达到1.1万亿元。然而,平台债务存在相当大的政府隐性担保,隐性债务比显性债务更值得警惕。由于政绩与基建项目高度关联使得地方债务难以得到遏制,而是转移至银行表外通过城投债、信托等理财产品形式滚雪球式扩张,但这些现行融资模式都存在融资主体的设立和运作不规范,融资平台缺乏外在约束机制以及还款来源上对土地收入依赖较大等问题。

  在地方政府融资平台运作中,抵押土地资产获得贷款收入是目前地方政府最常用的一种融资方法。地方政府以土地作为优质抵押品,获得银行贷款投入基础设施建设,土地出让金收益是偿还债务的主要来源。然而,近两年由于拆迁成本的大幅上升,以及土地出让收入的减少,地方政府土地相关收入正在持续下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%,其中净收入占比仅为5.9%,加上土地相关税收收入,2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%,比2010年31.7%的峰值明显下降。从中长期来看,“新国五条”细则的落实将对房地产销售增长构成压制作用,地方政府土地财政已经难以为继。

  与此同时,除发行债券外,地方政府还通过政信合作的方式获取融资。所谓政信合作,即信托公司与各级政府在基础设施、民生工程等领域开展的合作业务。这种融资主体通常是地方城市建设投资公司等,还款通常会由地方政府或地方人大列入预算,或者直接以地方政府的债权收益权作为融资标的。2012年三季度,基础产业信托在发行数量和规模上均超过房地产信托,发行规模环比增长65.25%,同比增幅高达315.37%。由于杠杆使用过高,信用规模迅速膨胀也加大通胀或资产泡沫压力,而一旦央行大幅收紧信贷,将可能加剧资产价格波动,引发不良贷款攀升,给经济造成更大冲击。

  笔者认为,对于地方政府债务的管控决不能仅仅是一种应急思维,必须从保证债务可持续性的角度,建立完善系统性防范风险的长效机制。一方面,必须继续加强地方政府性债务管理。妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题,积极推进地方政府性债务管理制度建设,合理控制地方政府性债务水平。

  另一方面,随着中国经济的中长期增速放缓,以及“土地财政”收入的减少,地方政府的偿债压力将愈发凸显。因此,管控和治理债务风险还必须“疏堵结合”,合理划分各级财权和事权,推动以支出责任对等为目标的分级财税改革,建立具有财政预算约束的地方发债体制,对债务风险进行市场化定价的机制也已经刻不容缓。

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