潘功胜:完善金融监管体制 维护宏观金融稳定

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年12月09日 08:52   来源: 金融时报   网友评论(人参与

  党的十八届三中全会明确提出,要完善金融市场体系,落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制。这是在国内外经济金融形势发生深刻变化的背景下,广泛吸取国际金融危机的经验教训,全面深化金融改革的重大战略部署,对于加强和改进金融监管、防范系统性金融风险、维护宏观金融稳定、加快推进经济发展方式转变和结构调整具有重要意义。

  一、危机以来国际金融监管体制的动态演进及其启示

  历史上每次金融市场大动荡后接踵而至的,通常是一系列监管改革,此次危机也不例外。

  (一)国际金融监管体制改革的核心和关键环节

  危机以来国际金融监管改革覆盖面广泛,涉及体制层面、政策层面、操作层面等诸多方面。从体制层面的改革动态看,主要经济体相继出台了一系列监管体制改革方案,核心之一是如何在整体上更有效地防范系统性金融风险。这些改革归纳起来有三个关键环节:一是由谁对防范系统性金融风险承担主要责任或最终责任;二是与此相适应哪些监管主体需要进行机构调整和职能重组;三是新的监管体制框架下各监管主体的职能分工和协调配合怎样进行。

  1、主要经济体具有宏观审慎管理视角的监管主体一般在防范系统性风险方面承担主要责任或最终责任

  美国设立了金融稳定监督委员会对防范系统性金融风险承担最终责任,针对具有系统重要性金融机构和非银行金融机构,在金融稳定监督委员会授权下由美联储具体实施监管。英国新设金融政策委员会,为宏观审慎管理和维护金融稳定的最高决策机构。该委员会隶属于英格兰银行,故央行为英国防范系统性金融风险承担的最终责任人。欧盟应对系统性金融风险主要依靠欧洲系统性风险委员会,该委员会主要由成员国央行行长组成。德国成立金融稳定委员会,负责识别和监测系统性金融风险。俄罗斯、法国、韩国均通过修改法案赋予央行维护金融稳定的职责,央行为防范系统性金融风险最终责任者。

  2、主要经济体普遍进行了监管机构调整和职能重组

  美国撤销储贷监理署,将其主要职能并入货币监理署,成立金融消费者保护局和联邦保险办公室。美联储成为“超级监管者”,除继续负责对大型复杂金融机构的监管外,还承担了前述新设立的金融稳定监督委员会的大部分职能。英国撤销金融服务局,将其职能分别并入新设立的审慎监管局和金融行为监管局,并实施审慎监管和行为监管相结合的“准双峰”的金融监管体制。同时赋予英格兰银行宏观审慎管理和微观审慎监管权,分别由其董事会内部设立的金融政策委员会和其附属的审慎监管局具体实施。欧盟创建“一会三局”超国家性质的监管体制,宏观上建立“一会”——欧洲系统性风险委员会,微观上建立“三局”——欧洲银行业监管局、欧洲证券与市场监管局、欧洲保险与职业养老金监管局。德国赋予央行宏观审慎管理权,金融监管局负责微观审慎监管。俄罗斯撤销金融市场局,由俄央行行使其职能。俄央行成为统一监管者,对所有金融机构实施宏观审慎管理和微观审慎监管,同时接管财政部和政府有关金融市场监管标准制定的部分权力,参与起草政府对金融监管的相关法律规定。法国将银行委员会、保险监管局、保险企业委员会及信贷机构和投资企业委员会这四大机构与金融市场管理局完全合并,该局在行政关系上隶属法兰西银行,实际赋予了央行宏观审慎管理和微观审慎监管的权利。韩国将金融监督委员会与金融政策局合并,成立金融服务委员会负责微观审慎监管,同时赋予央行宏观审慎管理职责,并将央行获得信息的范围扩大至储蓄银行、保险、证券、信托、投资等“第二金融圈”。

  3、主要经济体普遍依托专门委员会落实各监管主体职能分工和协调

  美国的金融稳定监督委员会、英国的金融政策委员会、欧盟的欧洲系统性风险委员会、德国的金融稳定委员会都负有协调国内所有监管主体职能分工的职责。这些专门委员会实质上是一种金融监管协调机制,旨在明确各监管主体在防范系统性金融风险的责任分工,解决监管空白和监管重叠并存问题,促进监管政策间的标准衔接性和一致性,防止监管套利的产生。

  (二)国际金融监管体制改革的背景

  上述监管体制改革,源于对金融危机成因的多方面认知。传统金融监管体制往往缺乏系统性金融风险应对的制度安排,宏观审慎管理缺位,央行金融监管职能受到剥离或淡化,加上监管机构间协调机制不够到位,未能及时识别并有效监管金融市场创新带来的系统性金融风险,最终集中爆发形成灾难性后果。

  1、宏观审慎管理缺失是此次危机的重要因素

  在微观金融监管和宏观金融稳定的关系上,传统看法认为只要单个微观机构是健康的,加总起来整个金融体系也必然是健康的。但这次危机告诉我们,个体健康的总和不见得等于总体健康,甚至有时针对个体机构监管的加强,还可能因顺周期性加剧宏观金融体系的不稳定。比如在原有资本充足率监管框架下,经济下行、金融风险上升时所有个体机构的资本充足率约束同时增强,这种系统性的合成力量就很可能带来整个金融体系资产负债表的同时衰退,从而危及整体金融稳定。正是在这一背景下,各国普遍通过调整监管机构和职能,希望能在整体上构建一个维护金融稳定的宏观审慎管理框架。

  2、主要经济体央行金融监管职能受到剥离或淡化是此次危机的重要制度缺陷

  上世纪八十年代开始的金融自由化和去监管化,引发了央行专司货币政策职能的改革潮流,最终形成了以英国为代表的全面剥离央行金融监管职能和以美国为代表的过度淡化央行金融监管职能的两种格局。这种央行专司货币政策职能改革隐含的假设是,金融市场是有效的,央行只需维持低通胀率就可以维护金融稳定,不需要执行金融监管职能。但本次危机暴露了这一制度安排的缺陷,央行金融监管权的缺失,使其难以准确获取金融机构信息,并影响到危机处置时的权威性和执行力,无法充分发挥作为最后贷款人在维护金融稳定上的优势。

  3、缺乏监管协调导致的监管套利是此次危机的深层原因

  传统监管模式主要针对吸收公众存款的银行业金融机构。但上世纪七十年代以来,国际金融市场发生了一系列变化,混业经营渐成为主流。为追求规模经济和范围经济效应,“大而不倒”的系统重要性金融机构不断增多,类银行金融机构和场外金融产品等影子银行活动大量增加,一方面这些金融活动本身通常具有高杠杆、高风险特点;另一方面与传统金融机构的联系盘根错节,加之基本不受监管,其规模迅速膨胀很容易带来系统性风险。这些变化给传统金融监管框架带来很大挑战,加之过度相信市场的自我调节和修复能力,主要经济体没有针对金融风险来源的系统性变化做出及时有力的监管调整,甚至被金融创新繁荣的假象所迷惑,最终酿成百年一遇的金融危机。

  (三)对我国金融监管体制改革的启示

  1、构建维护金融稳定的宏观审慎管理框架

  目前各国对如何构建宏观审慎管理框架仍在探索,但对以下三方面已达成共识,并在监管改革实践中有所体现。一是所有系统重要性金融机构和整个金融市场都应纳入宏观审慎管理范畴,而中央银行无论是否为监管当局,都应在其中发挥重要作用;二是对金融体系发展和风险的监测分析,应更好地纳入货币政策框架;三是金融危机改变了中央银行的流动性管理理念,要求中央银行建立较传统意义上“最后贷款人”更为广泛的危机管理框架,应对包括来自金融机构和金融监管的道德风险。

  2、协调货币政策和金融监管的关系

  上述共识背后的实质,是如何处理好货币政策和金融监管的关系。由于货币政策要通过金融市场和金融机构有效传导,货币总量也由银行体系创造,而金融监管能够对金融机构行为产生重要影响,为确保货币政策实施效果,中央银行就要对监管措施对货币政策调控的影响作出判断和评估。

  3、完善金融监管协调机制注

  重监管协调是此次危机以来监管改革的又一重要特征。美国的金融稳定监督委员会、英国的金融政策委员会、欧盟的欧洲系统性风险委员会、德国的金融稳定委员会等,都是在这一背景下产生的。监管协调机制更加注重功能监管理念,更加强调不同监管主体之间的沟通以及相应监管标准、监管政策的协调。

  二、新形势下完善我国金融监管体制的必要性及紧迫性

  自2003年以来,我国基本形成了中央层面银行、证券、保险分业监管,地方政府管理小额贷款、融资性担保等个别业务的金融监管体制。总体上看,现行金融监管体制符合我国经济金融发展的阶段特点和要求,为经济社会持续快速健康发展提供了有力保障,为成功抵御国际金融危机作出了重要贡献。

  但随着我国金融业改革发展和对外开放程度的不断提高,金融业服务实体经济的要求不断提高,尤其是过去几年金融创新非常迅速,金融业态更加多元化,金融工具、产品快速增多并日趋复杂、高度关联。这些创新对降低交易成本、提高交易效率、促进经济发展发挥了积极作用,但同时也对货币政策和金融监管提出了多种挑战,现行体制也暴露出监管缺位和监管重叠并存、监管尺度和标准不统一、中央和地方金融管理事权和责任不匹配、地方政府金融管理职责定位不清晰等问题。而对本轮国际金融危机爆发、救助等问题的反思,进一步凸显了金融监管体制改革的迫切性。

  (一)完善金融监管体制是适应金融综合经营趋势的现实需要

  当前,我国的金融创新日趋活跃,实体经济转型逐渐加快。在这一背景下,无论是近年来银行理财等表外业务的迅速扩张,还是房地产、产能过剩、地方政府性债务等领域潜在风险的积聚,都对健全金融监管协调机制提出了更为迫切的要求。同时,随着我国金融业的快速发展,银证合作、银保合作、证保合作大量存在,作为综合经营载体的金融控股公司和影子银行活动不断涌现,互联网等非金融行业与金融业的相互融合和渗透日益深入,分业经营的界限在实践中逐步被突破。但由于缺乏统筹金融业全局的制度安排,我国现行的金融监管还不能将防范系统性风险贯穿于金融创新全过程,在妥善处理创新、发展与风险之间的关系方面也存在一定的缺失。

  (二)完善金融监管体制是满足宏观审慎管理和微观审慎监管相统一的内在要求

  此次危机表明,宏观审慎管理和微观审慎监管相结合是维护金融稳定的有效方式。传统微观监管主体过于注重单体机构安全,缺乏宏观视角,一旦忽视监管协调的重要性,容易造成监管重复和监管漏洞,无法及时识别并有效监管系统性金融风险,最终酿成灾难性后果。但是,宏观审慎管理和微观审慎监管之间并不是完全相互兼容的,尤其是这两项职能分别由不同的监管机构实施时,信息不对称和部门利益博弈可能会影响到识别和防范系统性金融风险的决策过程。此外,宏观审慎管理的基础是宏观审慎分析,其依据是对系统性金融风险的判断,这需要集中、统一、高效的信息来源和微观审慎监管部门的支持配合。因此,完善宏观审慎政策框架、建立较高层次的监管协调机制,有利于保障宏观审慎管理和微观审慎监管部门间的沟通顺畅,防止监管冲突和监管疏漏,有效防范系统性金融风险。

  (三)完善金融监管体制是提高危机应对及时性和有效性的有效保障

  此次危机前,主要经济体均建立了一定形式的监管协调机制,但在应对危机时发挥的效果却显著不同。加拿大、澳大利亚依托相对成熟高效的监管协调机制,有效维护了金融体系的稳定性,成功抵御了金融危机对金融业的冲击。而其他国家的原有协调机制则存在不同程度的缺陷:一方面,缺乏法律约束力和未指定危机处置时的牵头者,如美国的联邦金融机构检查委员会、英国的财政部、央行和原金融服务局三方谅解备忘录等;另一方面,上世纪八十年代开始的全面剥离或淡化央行金融监管职能的改革潮流,使得央行在监管协调中逐渐丧失了主导地位,缺乏危机处置时的权威性和执行力,无法充分发挥作为最后贷款人在维护金融稳定上的优势。

  (四)完善金融监管体制是界定中央和地方金融监管职责、加快政府职能转变的重要途径

  经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。金融管理体制改革的关键也是要着力解决政府干预过多和监管不到位问题。从我国中央与地方金融管理体制现状看,金融管理事权过于集中于中央,不能很好地适应地方差异化的经济发展实际。而地方政府的行政干预仍然过多,一些地方政府本身就是资金的需求方,出于加快发展本地经济的考虑,直接或间接干预金融资源配置,影响了金融机构的自主经营,也在一定程度上导致了财政金融风险的交织。在当前统筹“稳增长、调结构、促改革”的大形势下,进一步推进金融监管体制改革,充分调动中央和地方两个积极性,有利于加快推进政府职能转变,也有利于形成长期稳定制度化的金融体制保障,为实体经济发展创造相匹配的金融服务体系,特别是有利于解决好中小微企业融资难、融资贵问题。

  三、积极稳妥推进我国金融管理体制建设

  (一)建立健全宏观审慎管理政策框架

  借鉴国际经验并结合我国国情,进一步构建和完善逆周期的宏观审慎管理政策框架,有效防范系统性金融风险。把货币信贷和流动性管理等总量调节与强化宏观审慎管理相结合,进一步完善差别准备金动态调整机制。完善系统性金融风险监测评估框架,建立具有前瞻性的风险预警体系,构建层次清晰的系统性风险处置机制和清算安排。研究制定系统重要性金融机构的评估方法,完善系统重要性金融机构管理制度。

  (二)完善金融监管协调机制

  为适应新形势的要求,也与国际社会在金融危机后所形成的共识和采取的行动相一致,今年8月20日《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》指出,同意建立由人民银行牵头,银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议制度,这标志着我国金融监管协调工作开始向制度化、规范化、日常化方向发展。下一步,需要充分发挥金融监管协调部际联席会议制度功能,不断提升监管协调工作规范化和制度化水平,重点加强货币政策与金融监管政策、交叉性金融产品和跨市场金融创新的协调,强化金融信息共享,减少监管真空和过度监管,形成监管合力。

  (三)健全金融监管法律体系

  健全的法律体系是金融监管体制有效运行的保障。在我国现有分业监管体制下,不论是宏、微观审慎监管部门还是中央或地方监管部门,各监管主体都从自身防范风险的角度出台了相应法律法规,部分关联性制度规定存在衔接性和一致性问题。未来应充分协调,探索建立“一行三会”、政府有关部门、地方政府之间的法律约束制度,促进相关监管政策、部门规章等法律法规之间的衔接和统一,保持重大监管政策规定出台前的充分沟通、不同监管当局对同类业务监管政策内在逻辑的一致以及相应监管标准的协调。

  (四)界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任

  坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理,督促地方政府改变“重发展、轻监管”的倾向,遵循“区域性”原则履行好相关职能。明确地方政府对地方性金融机构和地方性金融市场的监督管理职责以及在地方金融风险处置中的责任,强化日常监管和区域性金融风险防控。规范地方政府对金融机构出资人职责,避免对金融机构商业性经营活动的行政干预。

  (作者为中国人民银行副行长)

【作者: 中国人民银行副行长 潘功胜】 (责任编辑:祝玉婷)

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