潘功胜:完善金融监管体制 维护宏观金融稳定

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年12月09日 08:52   来源: 金融时报   网友评论(人参与

  党的十八届三中全会明确提出,要完善金融市场体系,落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制。这是在国内外经济金融形势发生深刻变化的背景下,广泛吸取国际金融危机的经验教训,全面深化金融改革的重大战略部署,对于加强和改进金融监管、防范系统性金融风险、维护宏观金融稳定、加快推进经济发展方式转变和结构调整具有重要意义。

  一、危机以来国际金融监管体制的动态演进及其启示

  历史上每次金融市场大动荡后接踵而至的,通常是一系列监管改革,此次危机也不例外。

  (一)国际金融监管体制改革的核心和关键环节

  危机以来国际金融监管改革覆盖面广泛,涉及体制层面、政策层面、操作层面等诸多方面。从体制层面的改革动态看,主要经济体相继出台了一系列监管体制改革方案,核心之一是如何在整体上更有效地防范系统性金融风险。这些改革归纳起来有三个关键环节:一是由谁对防范系统性金融风险承担主要责任或最终责任;二是与此相适应哪些监管主体需要进行机构调整和职能重组;三是新的监管体制框架下各监管主体的职能分工和协调配合怎样进行。

  1、主要经济体具有宏观审慎管理视角的监管主体一般在防范系统性风险方面承担主要责任或最终责任

  美国设立了金融稳定监督委员会对防范系统性金融风险承担最终责任,针对具有系统重要性金融机构和非银行金融机构,在金融稳定监督委员会授权下由美联储具体实施监管。英国新设金融政策委员会,为宏观审慎管理和维护金融稳定的最高决策机构。该委员会隶属于英格兰银行,故央行为英国防范系统性金融风险承担的最终责任人。欧盟应对系统性金融风险主要依靠欧洲系统性风险委员会,该委员会主要由成员国央行行长组成。德国成立金融稳定委员会,负责识别和监测系统性金融风险。俄罗斯、法国、韩国均通过修改法案赋予央行维护金融稳定的职责,央行为防范系统性金融风险最终责任者。

  2、主要经济体普遍进行了监管机构调整和职能重组

  美国撤销储贷监理署,将其主要职能并入货币监理署,成立金融消费者保护局和联邦保险办公室。美联储成为“超级监管者”,除继续负责对大型复杂金融机构的监管外,还承担了前述新设立的金融稳定监督委员会的大部分职能。英国撤销金融服务局,将其职能分别并入新设立的审慎监管局和金融行为监管局,并实施审慎监管和行为监管相结合的“准双峰”的金融监管体制。同时赋予英格兰银行宏观审慎管理和微观审慎监管权,分别由其董事会内部设立的金融政策委员会和其附属的审慎监管局具体实施。欧盟创建“一会三局”超国家性质的监管体制,宏观上建立“一会”——欧洲系统性风险委员会,微观上建立“三局”——欧洲银行业监管局、欧洲证券与市场监管局、欧洲保险与职业养老金监管局。德国赋予央行宏观审慎管理权,金融监管局负责微观审慎监管。俄罗斯撤销金融市场局,由俄央行行使其职能。俄央行成为统一监管者,对所有金融机构实施宏观审慎管理和微观审慎监管,同时接管财政部和政府有关金融市场监管标准制定的部分权力,参与起草政府对金融监管的相关法律规定。法国将银行委员会、保险监管局、保险企业委员会及信贷机构和投资企业委员会这四大机构与金融市场管理局完全合并,该局在行政关系上隶属法兰西银行,实际赋予了央行宏观审慎管理和微观审慎监管的权利。韩国将金融监督委员会与金融政策局合并,成立金融服务委员会负责微观审慎监管,同时赋予央行宏观审慎管理职责,并将央行获得信息的范围扩大至储蓄银行、保险、证券、信托、投资等“第二金融圈”。

  3、主要经济体普遍依托专门委员会落实各监管主体职能分工和协调

  美国的金融稳定监督委员会、英国的金融政策委员会、欧盟的欧洲系统性风险委员会、德国的金融稳定委员会都负有协调国内所有监管主体职能分工的职责。这些专门委员会实质上是一种金融监管协调机制,旨在明确各监管主体在防范系统性金融风险的责任分工,解决监管空白和监管重叠并存问题,促进监管政策间的标准衔接性和一致性,防止监管套利的产生。

  (二)国际金融监管体制改革的背景

  上述监管体制改革,源于对金融危机成因的多方面认知。传统金融监管体制往往缺乏系统性金融风险应对的制度安排,宏观审慎管理缺位,央行金融监管职能受到剥离或淡化,加上监管机构间协调机制不够到位,未能及时识别并有效监管金融市场创新带来的系统性金融风险,最终集中爆发形成灾难性后果。

  1、宏观审慎管理缺失是此次危机的重要因素

  在微观金融监管和宏观金融稳定的关系上,传统看法认为只要单个微观机构是健康的,加总起来整个金融体系也必然是健康的。但这次危机告诉我们,个体健康的总和不见得等于总体健康,甚至有时针对个体机构监管的加强,还可能因顺周期性加剧宏观金融体系的不稳定。比如在原有资本充足率监管框架下,经济下行、金融风险上升时所有个体机构的资本充足率约束同时增强,这种系统性的合成力量就很可能带来整个金融体系资产负债表的同时衰退,从而危及整体金融稳定。正是在这一背景下,各国普遍通过调整监管机构和职能,希望能在整体上构建一个维护金融稳定的宏观审慎管理框架。

  2、主要经济体央行金融监管职能受到剥离或淡化是此次危机的重要制度缺陷

  上世纪八十年代开始的金融自由化和去监管化,引发了央行专司货币政策职能的改革潮流,最终形成了以英国为代表的全面剥离央行金融监管职能和以美国为代表的过度淡化央行金融监管职能的两种格局。这种央行专司货币政策职能改革隐含的假设是,金融市场是有效的,央行只需维持低通胀率就可以维护金融稳定,不需要执行金融监管职能。但本次危机暴露了这一制度安排的缺陷,央行金融监管权的缺失,使其难以准确获取金融机构信息,并影响到危机处置时的权威性和执行力,无法充分发挥作为最后贷款人在维护金融稳定上的优势。

  3、缺乏监管协调导致的监管套利是此次危机的深层原因

  传统监管模式主要针对吸收公众存款的银行业金融机构。但上世纪七十年代以来,国际金融市场发生了一系列变化,混业经营渐成为主流。为追求规模经济和范围经济效应,“大而不倒”的系统重要性金融机构不断增多,类银行金融机构和场外金融产品等影子银行活动大量增加,一方面这些金融活动本身通常具有高杠杆、高风险特点;另一方面与传统金融机构的联系盘根错节,加之基本不受监管,其规模迅速膨胀很容易带来系统性风险。这些变化给传统金融监管框架带来很大挑战,加之过度相信市场的自我调节和修复能力,主要经济体没有针对金融风险来源的系统性变化做出及时有力的监管调整,甚至被金融创新繁荣的假象所迷惑,最终酿成百年一遇的金融危机。

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【作者: 中国人民银行副行长 潘功胜】 (责任编辑:祝玉婷)

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