影子银行体系国际监管思路:多方博弈 寻微观基础

白银大赛千万实盘资金派送中 2014-05-07 08:50:00 来源: 中国社会科学在线 作者: 徐超

  【核心提示】立法主体只有在客观认识影子银行体系的功能、潜在风险以及信用创造模式、固有缺陷之后,才能制定出一套有效的监管体系。

影子银行体系的国际监管思路

  诱发2008年金融危机的原因是多方面的,但国际社会所达成的共识之一是,放任影子银行体系风险积累并形成系统性风险爆发,是造成本轮金融危机发生与扩散的重要推手。由此,影子银行体系国际监管问题备受学界、业界及监管当局的关注。

  减少摩擦稳定金融市场

  影子银行体系作为一个学术概念尚没有完全规范和统一,但鉴于此次金融危机期间,影子银行体系施加给金融市场如此大的破坏力,或者说其本身在现代金融市场运行中的重要性,足以让国际社会不得不认真思考影子银行监管取向问题。一方面,在理论上,迅速发展的影子银行体系需要适宜的监管路径防控金融风险。影子银行体系迅速发展的同时伴随着负面效应,如何通过预防性监管制度的设计,从源头上阻止影子银行体系滋生各种风险,以减少金融市场摩擦、稳定金融市场,从而实现影子银行体系的帕累托最优,至关重要。另一方面,在实践上,这次金融危机暴露出影子银行体系在信用创造过程中存在的各种风险,应给予相匹配的具体监管制度,进而达到管控风险、防止危机期间风险被成倍放大或迅速扩散危及金融市场安全与稳定的目的,从而确保影子银行体系健康、稳健、安全地发展。

  次贷危机爆发后,基于理论上和实践上的迫切需要,国际社会上关于影子银行体系监管路径的声音从来都没有间断过。学界、业界及官方从不同角度出发,正紧张有序地讨论、研究影子银行体系的监管路径。归纳起来,代表性观点主要有两种,即市场自律型监管和类银行化监管。

影子银行体系的国际监管思路

  自律与类银行化监管两种思路各有不同

  影子银行体系由市场进行自律型监管的理论可谓源远流长,但将该理论推到极点当属20世纪80年代西方主要经济体推行金融市场去监管化的实践时期。然而,2008年金融危机印证了市场自律型监管是行不通的。主要因为传统银行体系在经营收益和风险控制方面保持了平衡,最后贷款人起到维护银行体系稳定、避免挤兑的制度保障作用。但是,影子银行体系基于不受监管或少受监管的市场化运行体系,虽以高杠杆率获取了巨额利润,但市场风险控制体系非常不完善。CDS等信用保险产品转移了原始借款人的信用风险,但作为一种金融衍生品,其自身的违约风险、利率风险等没有相应的风险管控机制。鉴于主张通过市场纪律净化影子银行体系运行中的风险是行不通的,当面对问题没有退路又必须解决时,部分国家和学者提出了第二种思路—“类银行化”监管。

  “类银行化”监管思路是通过适度的法律制度供给,赋予官方监管机构监管影子银行体系的。这种监管路径是将影子银行体系和银行基本同等对待,旨在将影子银行活动从隐秘的、黑箱运行的领域推进到可观察的透明领域,进行“探照灯”式的监测,从而力推影子银行体系运行透明化。金融危机后,国际社会立法实践和倡议表明,“类银行化”监管路径已经受到国际金融组织和各国官方不同程度的认可。

  多方博弈检验国际监管实践性

  美国2010年7月正式颁布的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》是不是具有系统重要性、是否会产生系统性风险以及是否将金融消费者的保护作为监管影子银行体系的逻辑起点。该法案将系统重要性机构认定及系统性风险的监管权利赋予美联储,将系统重要性影子银行体系纳入系统重要性金融机构的监管框架中。也就是说,任何一家金融机构无论是商业银行还是非银行金融机构,只要它具备系统重要性并对金融体系有系统性风险的贡献,都需要纳入美联储的监管范畴之中。该法案没有专门针对影子银行体系进行单项立法,而是在现有法律框架基础上对影子银行运行进行监督管理,目前推行的方式主要为一般性监测。客观而言,该法案关于影子银行体系法律监管框架已初步具备,但该法案能否贯彻实施还需要实践检验。因为要使该法案具有可操作性,还需有配套规则的制定出台,这又最终取决于监管者、影子银行体系持有者以及金融消费者之间的博弈。从伯南克的一次讲话中,可以窥见美国对影子银行体系监管的复杂心态:第一,影子银行体系虽然已经被监管,但个别类型金融交易结构依然蕴含系统性风险,如货币市场基金挤兑、经纪商结算等。第二,从发展角度来看,美联储依然鼓励监管体系之外的金融机构发挥更大的期限转换功能、融资功能和风险转换功能等,从而多层次地满足经济体的融资需求。第三,从传统的支付清算视角降低主要影子银行机构的负债端风险,即降低支付体系中日间借贷的信用风险,延续危机中提出的方法—减少美联储提供的日间借贷规模,但这还远远不够。总之,伯南克既滞后地回应了金融稳定理事会(FSB)关于监测影子银行体系的基本要求,又强硬地提出继续发展和完善美国的影子银行体系。

  国际组织对影子银行体系的监管,着眼构建影子银行体系监管框架并适宜地制定具体监管措施,进而发挥影子银行体系监管“导向性”作用。2010年G20首尔峰会首次提出加强影子银行体系监管,并赋予FSB和其他国际标准制定机构具体实施的权利。2011年国际清算银行(BIS)提出,影子银行体系在全球范围内进行套利,国际层面上的监管合作是必要的。BIS相继提出加强商业银行核心资本充足率的《巴塞尔协议》以及对全球系统重要性银行的监管框架。FSB在G20的要求下,于2011年推出了影子银行体系的国际监管框架。在此框架内,FSB的基本思路是:基于系统性风险和监管套利判断标准对影子银行体系进行监管。具体路径包括宽泛监测、找到主要的影子银行机构及其活动数据、了解各国影子银行体系的运行机制,以及从商业银行表外业务、影子银行体系自身的活动入手进行监管。尽管这些文件不是有效的国际立法,只具有软法性质,但由于这些国际组织的特殊地位,其推出关于影子银行“类银行化”监管制度,必将不同程度地影响各国影子银行体系的监管取向。

  深入研究寻求监管思路微观基础

  “类银行化”监管思路之所以不同程度受到监管主体和国际组织的认可,主要原因在于其符合实用主义的原则。次贷危机爆发期间,美国财政部和美联储为避免金融体系崩溃,最终不得不选择救助“两房”等影子银行体系。这种方式给纳税人带来严重负担,激起纳税人的不满情绪,推动他们走上华尔街游行示威。为避免类似的危机再次发生,监管当局必然会选择适宜脆弱的影子银行体系的监管方式。

  但是,如何进行“类银行化”监管?是将影子银行简单划入资本充足性监管范畴,还是同时从监管影子银行体系的负债方或是资产方入手?目前尚未有国家出台详细的监管方案。从实践角度而言,立法主体只有在客观认识影子银行体系的功能、潜在风险以及信用创造模式、固有缺陷之后,才能制定出一套有效的监管体系。

  目前,大多数国家都还在基于“非银行金融机构”的最宽口径搜集和整理影子银行体系的基本数据,基于窄口径的“信用中介”的影子银行体系数据尚未完善。因此,“类银行化”监管方案还没有充分的微观基础,还需进一步深入研究。

  (本文系中国博士后基金项目“影子银行体系国际监管问题研究”(2013M541122)阶段性成果)

  (作者单位:中国社会科学院亚太与全球战略研究院)

作者: 徐超 (责任编辑:葛文静)

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