地方债务视角下的银行业风控之道

白银大赛千万实盘资金派送中 2014-05-21 10:47:02 来源: 中国银行业

  地方政府债务既是国家财政问题,又是金融问题,必须予以高度重视。我们要懂得“伤于财政,毁于金融,祸及社会”的历史规律,国家财政和政府融资管理都要走法治化的规范发展之路,这是未雨绸缪和实现永续发展的唯一正确道路。

  西方工业化国家数百年的近现代经济发展史、数百次的经济危机史告诉我们八个字的历史密码,叫“伤于财政、毁于金融”。现代市场经济条件下,财政体系不健全,问题未必会表现在财政上,它往往首先通过金融反映出来,如果得不到及时解决,极可能爆发金融危机,最终转化成财政危机和社会危机。从现实情况看,我国当前的财政收入体系需要改善,支出责任需要划分清楚,政府间的财政关系也需要科学化和规范化。地方政府尤其是基层政府承担了很重的经济发展职责,但是财权、财力与事权不匹配,“土地财政”、“举债财政”大行其道。这样一种现状使得财政问题蔓延到整个金融领域,对银行业风险管理带来诸多不可忽视的影响。

  我国地方政府性债务的特殊性

  我国《预算法》第28条规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。所以,截至目前为止,除中央代地方发行政府债券以及根据国家统一安排由地方政府举借的外债以外,我国没有法律意义上的地方政府债券。即便是2008年北京奥运会以及2010年上海世博会的场馆建设,也只能通过企业债的形式筹集资金。但是,这并不意味着我国不存在地方政府债券的替代品。

  事实上,地方政府及其附属机构早就以各种名义、千方百计通过多种途径筹集资金,形成种类繁多的地方政府债券替代品。改革开放早期的城市基础设施特许权授予中,有相当数量的项目是以合同形式保证外商获得某一固定的投资回报率,把回报率的预期值变成由政府保证的固定收益,这实际上就是债券。20世纪80年代重新兴起的信托机构在高峰时期多达上千家,大部分是地方政府的债务融资渠道。1998年后,国家开发银行开始实现从政策性金融向开发性金融的过渡,以省为贷款对象、以地方土地收益或税收收入为担保“打捆项目”贷款走向大江南北;各商业银行或是以“委托贷款”名义,为地方城建集团等国有企业筹资上项目,或是以土地收益、税收收入为质押,向地方政府提供建设资金。上述行为,无不形成对地方政府债券的替代。

  对于地方政府来讲,上级握有经济社会发展的考核指标,而自身的经济社会发展则离不开钱,但财政的钱只够吃饭,建设怎么办,还是要靠财政以外的融资工具。无论是东部发达地区,还是中西部地区,地方政府基本上形成了“四位一体”的融资格局:一是地方债,法律不允许地方政府自己发行债券,只允许中央代地方政府发行,这个规模非常小;二是城投债,法律不允许地方政府自己发行债券,但默许地方政府以企业的名义发行城投债。由于城投债的发行需要具备多项严格条件,许多市县政府的融资平台企业迈不过相关“门槛”;三是通过银行获取信贷资金,这是绝大多数县区基层政府融资的最主要的渠道;四是通过公私合作方式获取资金,如BT、BOT、PPP等合作模式。

  实践表明,上述种种途径形成的地方债券替代,既取得了斐然成绩,也积累下很多问题。改革开放三十多年来,我国局部地区和个别机构的金融风险或债务风险事件也曾多次发生,带给业界人士深刻的记忆。由于我国当前地方政府债务制度缺失、渠道多样、管理不规范、监督薄弱等原因,《预算法》提出的谨慎财政思想不仅未能带来谨慎,实际上在许多基层政府引发了大大出人意料的表现,甚至再现出“人有多大胆,地有多大产”的局面,“敢于负债”、“不计后果去负债”等行为给银行业管理、地方经济发展、政府宏观调控等带来了巨大风险。如何认识及化解其中的矛盾,事关中央与地方、财政与金融等关系的处理与协调,是一道严肃的政治命题。

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(责任编辑:申雪娇)

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