摘 要

　　随着农业产业化、规模化快速推进，担保难、融资难成为制约现代农业发展的瓶颈。为解决民营、小微企业及产业大户贷款抵押难题，自2009年以来，平利农商银行在县委、县政府、人民银行、银监部门和省联社的指导支持下，积极探索“两权”抵押工作，有效破解企业贷款难题，为农村经济发展注入了新鲜血液。党的十八届三中全会提出要深化农村土地制度改革，其中对于承包地经营权明确要在坚持保护耕地的前提下“赋于农民对于承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，对于农村宅基地，明确改革完善农村宅基地制度，“审慎稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，赋于了农村土地抵押、担保功能。2015年12月27日，全国人大常委会决定在全国232个县和59个县分别开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，平利县获批成为全国13个同时开展“两权”抵押贷款的试点县之一，为平利农商银行开展“两权抵押”贷款试点提供了政策保障，通过“两权抵押”贷款试点，唤醒了农村“沉睡”资源，解决了民营及小微企业融资缺少有效担保物难题，增加了民营及小微企业融资渠道，实现了平利民营、小微企业及农商银行健康发展的“双赢”格局。

　　一、背景与起因

　　平利县是农业大县，农业资源较好，茶饮产业优势明显，先后被中国茶叶学会、中国国际茶文化研究会授予“中国名茶百强县”、“全国重点产茶县”等荣誉称号，被农业农村部列入全国100个农村创业创新典型县之一。平利现有耕地39.38万亩、林地269.23万亩，在壮大特色产业、发展现代农业过程中，坚持茶饮一业率先突破，土地流转倒逼金融创新，金融创新助推土地流转，形成了生产要素向优势产业集中、向规模经营集中的新格局。据不完全统计，全县累计流转土地14万亩，土地流转率达到35.55％；其中茶饮产业累计流转土地9万亩，占流转总面积的64.29％。土地、资金瓶颈的破解，使茶饮主导产业蓬勃发展，全县茶饮产业基地面积由2008年的 15万亩发展到23万亩，实现产值13.6亿元，因茶园建设投资大、周期长、见效慢，新培育的茶饮企业及产业大户在土地流转后，面临投入资金严重短缺的难题。企业由于不能提供有效抵押物，无法满足银行信贷发放条件，银行和茶饮企业均面临“两难”选择。2008年，党的十七届三中全会提出了“建立现代农村金融制度，扩大农村有效担保物范围”；2009年3月18日，中国人民银行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，并提出：“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。在此背景下，平利农商银行通过积极争取，经省、市、县人民银行和银监部门同意，结合平利县茶饮产业资源优势，于2009年初率先在平利县长安镇高峰、中原、中坝3个村开展扩大农村信贷有效担保物范围试点工作，“两权”抵押贷款正式拉开帷幕。十八届三中全会赋于农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押担保权能，2015年12月人大常委会又授权平利县开展“两权抵押”试点，为平利农商银行开展“两权抵押”贷款试点提供了政策保障，2016年至今，“两权抵押”贷款在平利县得到大力发展，止2019年3月底，平利农商银行“两权抵押”贷款累计投放10余亿元，余额已达到3.7亿元，其中土地流转经营权抵押贷款0.9亿元，农民住房财产权抵押贷款2.8亿元，共计为180余家民营及小微企业提供了信贷扶持，为平利县产业发展作出了突出贡献。

　　二、案例分析及创新模式

　　（一）案例分析

　　平利县位于陕西东南部、陕鄂渝三省市交界处，地处国家主体功能示范区、南水北调重要水源涵养区，是秦巴连片特困地区重点县。全县国土面积2647平方公里，辖11镇137个村6个城市社区，总人口23万。近年来平利县围绕“10万亩精品茶园、10万亩绞股蓝、10万头生态猪、10万亩富硒粮油、10万亩中药材”等5个10万的产业规划，推动规模化经营、品牌化提升、市场化营销，实现了产业致富，带动了县域经济发展。茶饮等主导产业的发展也给“两权抵押”贷款试点提供了良好的生态环境。

　　位于陕南东大门的平利县长安镇茶香四溢，是平利县茶饮产业大镇，全镇茶园面积2万余亩，2005年地方政府以新农村建设为统揽，围绕绿色新兴产业，依托长安镇茶饮资源优势，以土地流转整合农村沉睡资产，推动茶饮产业规模化发展。政府的支持加速了传统农业向现代农业的转变，也催生了一大批有梦想、想发展的农户干事创业。但是发展初期原始积累不足、发展资金短缺的问题成为制约创业者发展一大瓶颈。

　　平利县申草园茶业有限公司是一家从事茶叶、绞股蓝种植、加工、销售的市级龙头企业，是平利县茶饮产业起步以来，最早发展壮大的茶饮企业之一。该公司从最初的家庭作坊贷款20000元，流转茶园200亩起步，但由于产品加工、品牌创立、流转地租等一系列的资金投入导致发展资金短缺，产业发展停滞不前，2009年平利农商银行创新金融服务方式，试点“两权”抵押贷款，该公司通过流转茶园、农村房产抵押贷款200万元用于企业发展，这也是平利农商银行办理的第一笔“两权抵押”贷款。近几年，公司通过流转土地不断扩大绞股蓝种植规模，公司经营蒸蒸日上，现已建成各类茶园6170亩，其中：良种绞股蓝品种园15亩，绞股蓝标准化种植示范园385亩，优良品种高效茶园350亩，公司下联8个绞股蓝基地、茶叶基地，绞股蓝种植面积2890亩，山地有机茶园2530亩。建有10000余平米的国内先进的绞股蓝和茶叶生产车间、保鲜库房、综合办公楼等，公司已发展成集茶叶、绞股蓝种植、加工、销售、研发为一体的现代化民营企业，止2019年3月底公司通过两权抵押、知识产权质押、融资性公司担保等共计在我行贷款2900万元。随着公司的发展壮大，申草园茶业有限公司积极履行社会责任，深入贯彻落实国家和省、市、县关于精准扶贫政策和平利县委、县政府关于全力打赢脱攻贫坚战的决定，结合实际并依托现有绞股蓝产业基础，主动帮扶平利县正阳镇南溪河村、平利县长安镇中原村二个村贫困户的脱贫，在当地镇党委和村党支部的支持引领下，依据公司帮扶的贫困户实际情况，制定了精准扶贫脱贫规划，完善了产业扶贫措施，通过发展平利富硒绞股蓝和富硒茶饮产业，吸纳贫困户用工、流转土地、技术培训、产业帮扶、产品回购、入股分红和贫困助学、贫困救助等措施帮助贫困户实现脱贫致富，截止2018年底，公司共帮扶贫困户104户347人，人均增收1320元，贫困户实现如期脱贫、稳定增收，取得了良好的社会效益。

　　申草园茶业有限公司的发展，是“两权”抵押试点在平利发展的一个缩影，在国家产业政策及平利农商银行信贷资金的支持下，平利县茶饮企业对流转的土地进行规模化经营，建成了大量高效茶园及现代化的茶叶加工生产线，切实发挥了农村承包土地经营权和农民住房财产权的抵押功能，让农村“沉睡的资产”发挥效益，有效破解了农业龙头企业和产业大户融资难题，为加快县域经济发展、助力脱贫攻坚注入了新的活力。

　　（二） 创新模式

　　“两权”抵押试点的开展，离不开地方政府的大力支持，“两权”抵押产业链整合、建立农村产权流转交易平台、完善承包土地经营权价值评估体系、推进农村土地承包经营权确权登记、试点期间的风险共担机制建设等都离不开政府的政策支持。

　　1.整合资源，搭建平台

　　县政府按照“整合资源、集中交易、规范服务”的原则，打破农村产权管理条块分割、交易服务分散的原有格局，将农村各类资产资源统一纳入农村产权流转交易范围，分别在县农业农村局、县不动产登记局挂牌成立“平利县农村承包土地经营权交易中心”和“平利县农民住房财产权交易中心”，初步建成“村有联络点、镇有服务站、县有实体交易场所”的流转交易服务网络。同时，大力推进农村产权信息化管理，协助产权查询、办理产权变更登记，开展资金结算等服务，做到了统一收集发布信息、统一交易流程、统一交易规则、统一交易鉴证、统一监督管理“五统一”，确保了农村产权流转交易市场公开、透明、规范运行。

　　2.围绕“两权”，配套政策

　　为确保“两权”抵押贷款试点工作有序推进，县政府成立了“两权”抵押贷款试点工作指导小组，在深入调研的基础上，制定了“一个实施方案”、“八个配套办法”， 即：《平利县农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作实施方案》《农村承包土地经营权抵押贷款管理办法》《农民住房财产权抵押贷款管理办法》《农村承包土地经营权评估办法》《农民住房财产权评估办法》《农村承包土地经营权交易管理办法》《农民住房财产权交易管理办法》《农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金管理办法》《农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款不良资产处置办法》，从政策层面到操作层面进行细化实化，使试点工作有章可循、有据可依，确保了实践能操作，风险可防控。同时，平利农商银行及政府相关部门分别制定了担保物确权、评估登记、抵押贷款管理等办法。人民银行给予政策扶持，累计向我行发放支农再贷款、扶贫再贷款12.06亿元，现余额5亿元，为我行开展试点提供了强有力的资金支持。

　　3.优化流程，加快投放

　　一是平利农商银行明确限时办结，营业网点受理贷款申请后及时进行贷前审查，收集形成信贷审批资料。二是由县政府委托主管部门根据借款人提供的担保物，在依法的前提下快速确权发证。三是分类制定评估办法，免费为借款人评估，出具价值评估确认书。四是在审核登记上，按照谁确权、谁登记原则，由相关部门办理登记手续、发放权利证书。五是在发放贷款上，手续完备后及时发放，同时采取上门服务、现场办公的方式，解决企业资金需求。

　　4.健全机制，防控风险

　　一是是引入保险参与机制。支持保险公司参与“两权”抵押贷款试点，大力开展农业政策性保险业务，降低农业经营风险，增强发展信心和债务偿还能力；二是设立风险补偿基金。县政府整合资金3000万元，设立“两权”抵押贷款风险补偿基金，对在“两权”抵押借款人抵押物处置后仍然无法清偿债务时予以兜底，同时对使用“两权”抵押贷款的企业政府重点安排政策扶持项目资金，确保企业运行更为健康，信贷资金更为安全。

　　5. 服务创新，让利企业

　　一是创新抵押物评估方式，出台了《平利农商银行抵押物评估管理办法》，贷款金额500万元以下的由本行自行评估，减轻了企业评估费用，自2015年评估办公室成立以来，累计为企业减轻评估费用200余万元；二是制定了《平利农商银行扶贫再贷款支持产业脱贫暨推动两权抵押贷款管理办法》，对于借款人两权抵押贷款用于扶贫产业发展的，农商银行每年落实扶贫再贷款1000万元，给予每个扶贫企业不超过100万元的1.75％的扶贫再贷款利率优惠，每年给企业让利80余万元。

　　三、取得的成效

　　1.解决了民营及小微企业融资难题，银行支农支小力度加大。自开办“两权”抵押贷款试点以来，平利农商银行依托县域产业发展，抢抓建设中国最美乡村、金融精准扶贫、陕南移民搬迁等发展机遇，积极开展试点工作，全力支持茶饮产业、现代农业、乡村旅游、移民搬迁等建设，支农支小力度加大，通过解放思想、探索创新，有效解决了金融机构有钱“贷不出”、民营企业缺钱“无抵押”的现实问题，金融支持地方经济发展更加有力有效。据统计数据显示，2008年我行存款余额7.68亿元、贷款余额4.69亿元，2019年3月底，我行存款余额52.33亿元、贷款余额32.37亿元，10年间，存、贷款均增长近7倍，实现了业务快速发展。

　　2.支持了县域经济建设，特色产业实现突破。平利农商银行依托县域主导产业开展两权抵押贷款试点，大力支持了县域经济的发展，同时在壮大特色产业、发展现代农业过程中，平利县坚持茶饮一业率先突破，通过金融创新助推土地流转，形成了生产要素向优势产业集中、向规模经营集中的新格局。平利县是陕南茶业名县，平利女娲茶是“陕西省名牌产品”，平利绞股蓝荣获“中国驰名商标”， “女娲茶”和“绞股蓝茶”品牌享誉全国，茶饮产业已成为平利农业经济发展的支柱产业，2018年平利年产茶叶1.28万吨，实现产值13.6亿元，产业发展创近年来最好水平，平利被农业农村部列入全国100个农村创业创新典型县之一。近年来，平利县通过采用土地流转、入股分红和“公司+农户”的发展模式，积极开展省市县现代农业园区培育建设，发展茶饮企业180余家，其中省级农业园区5个，市级园区28个，县级园区70余个，茶饮产业已成为全县农民增收的主导产业。止2018年底平利县共有3家茶饮企业获得陕西省名牌产品称号，11家茶饮企业通过欧盟质量标准认证，6家茶饮企业获质量管理体系证书、16家茶饮企业获得有机认证证书、4家茶饮企业获得良好农业规范认证。通过两权抵押试点，土地、资金瓶颈的破解，使茶饮主导产业蓬勃发展，全县茶饮产业基地面积由2008年的 15万亩发展到23万亩，平利已经成为名副其实的“中国名茶之乡”和“全国绞股蓝第一县”。

　　3.助推了民营企业发展壮大，支持了平利美丽乡村建设。通过两权抵押贷款试点，支持了平利县民营及小微企业的不断发展壮大。大量的民营及小微企业前期由于融资渠道单一，规模化发展受到限制，“两权”抵押贷款试点以来，随着信贷资金的不断注入，企业固定资产投资及流动资金得以解决，大量的企业以展速度加快。如平利县女娲银峰茶业有限公司成立至今，我行提供贷款额度从最低50万元增加至最高1800万元，该公司正在从“省级现代农业园区”向“国家级现代农业示范园区”晋升。同时通过对现代农业、乡村旅游的信贷投放，全力支持了平利最美乡村建设，我行向平利龙头实业公司发放“两权”抵押贷款1500万元，公司经营的肖家大院被评为国家“3A”级旅游景区，带动了20多家休闲农家乐和茶叶种植大户，实现了资源优势向经济优势的转化。同时，我们大力支持移民搬迁工程，用农村房屋抵押发放贷款7.03亿元，支持4万户农民建设了徽派新居，产业园和民居群相映，成为平利县境内极具特色的乡村风景。

　　4.加大产业扶贫支持，脱贫路径更加宽广。通过两权抵押对扶贫产业的信贷支持，我行行业形象及社会品牌均得到大幅提升，实现了经济效益及行业形象的双赢，同时也助推了平利县精准脱贫工作。尤其是通过“两权”抵押贷款的纽带作用，强化了利益联结，把贫困户牢牢绑在产业项目上、连在龙头企业上、嵌在产业链上，初具资源变资产、资金变股金、农民变股民的“三变”雏形，进一步拓宽了精准扶贫、精准脱贫的现实路径，通过带动脱贫效果与落实“两权” 抵押贷款、配置支农扶贫再贷款挂钩，帮带贫困户人均增收2000元以上。

　　四、经验启示

　　创新需要勇气，推动“两权”抵押，金融机构需要承担较大的风险，但只要正确可行的，都需要以开拓进取的精神大胆尝试，在此过程中，平利农商银行不仅充分发挥了促进地方经济发展主力军的作用，也通过金融改革创新为平利茶饮产业率先突破战略提供更加了广阔的平台，为平利农商银行在竞争激烈的市场环境中取得优势，得到长远的发展。现就平利农商银行开展“两权”抵押试点，以创新信贷产品助推民营及小微企业发展案例的经验和启示分享探讨：

　　1.政府推动是基础。创新是一项系统工程，创新的发展离不开县委县政府的主动支持，在我行金融改革创新过程中，平利县委县政府缜密部署、各部门密切配合，我行试点先行、依规实施、稳步推进。我们的农村土地流转经营权及农村房产抵押贷款从选择创新试点到政策指导，从确定担保物范围到价值评估，从精准确权登记到组织放贷都得到了县委县政府的主动支持，为我行的金融创新成功起到了强大的推动作用。

　　2.人民银行支持是后盾。近几年来平利在金融创新上得益于人民银行的大力支持，扩大有效担保物范围，带来的是信贷资金需求的增加，自开展“两权”抵押以来，人民银行累计为我行发放支农再贷款12.06亿元，现存余额5亿元，再贷款的支持缓解了我行的资金压力，降低了企业融资成本，加快了“两权”抵押的推广速度，为平利金融改革试点提供了强大资金支持，是创新成功不可或缺的关键因素。

　　3.推动社会进步发展是目的。金融改革创新提升了我行在市场经济下的竞争实力，也促进了产业优化升级，为民营及小微企业发展提供了更加广阔的平台，“两权”抵押贷款开展以来，在推动茶饮产业大发展的同时也带动了服务业、旅游业、交通业、仓储物流业的进步，行业的发展带来了大量的就业岗位，解决了一部分贫困户的就业问题，加快脱贫攻坚的进程，同时也加速了地方经济发展与企业提档升级，充分体现了创新推动社会整体发展与进步的目的。

　　五、总结

　　实践证明，“两权”抵押是解决贷款难、激活农村经济的现实路径，平利农商银行将在前期试点经验的基础上，进一步做好试点工作，探索延伸抵押物范围，为全国“两权”抵押试点工作积累成功经验，为农村金融改革创新做出贡献。