编者按

　　“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段。党的十九届五中全会对“十四五”时期我国发展作出了系统谋划和战略部署，明确了“十四五”时期经济社会发展目标和2035年远景目标。为此，本刊开设“聚焦‘十四五’规划和2035远景目标”专栏，约请金融监管部门、金融机构领导和业内专家，结合金融业和金融市场发展，对党的十九届五中全会精神进行解读，总结“十三五”金融发展成就，对“十四五”和2035年金融发展进行展望。

　　金融安全是国家安全的重要组成部分，防范化解金融风险是金融工作的根本任务和永恒主题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次强调“维护金融安全，守住不发生系统性风险底线”“健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，对违法违规行为零容忍”。2021年1月22日，习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话时指出，要持续压实金融管理部门、监管机构和地方党委、政府主体责任，做好金融反腐和处置金融风险统筹衔接，强化金融领域监管和内部治理。金融风险的防范化解包括事前预防预警、事中处置和事后问责，健全的金融风险问责制度体系是现代金融体制的重要组成部分。中办、国办2021年1月31日发布的《建设高标准市场体系行动方案》也提到“健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系”。“十四五”时期，我国应该把主动防范化解金融风险放在更加重要的位置，强化金融风险问责机制，健全金融风险问责制度体系。

　　健全金融机构的问责制度体系

　　金融机构是现代金融体系的“细胞”，风险管理是金融机构的生命线。防范化解金融风险的关键在金融机构，金融机构必须承担防范化解金融风险的主体责任，金融机构是金融风险问责最重要的主体。但在我国金融机构问责实践中，还存在问责机制不健全、问责偏松偏软、“问下不问上”、简单以经济处罚代替纪律处分等问题。

　　金融风险事件发生后，金融机构应对金融风险事件的相关责任人进行问责。金融机构问责主要依据金融机构自身的规章制度进行，也可以依照监管部门的相关规定。2013年11月，银监会印发了《银行业金融机构案件问责工作管理暂行办法》，内容包括总则、问责主要方式、问责基本标准、问责基本程序、问责监督与附则，为银行业金融机构开展案件问责工作提供了依据。

　　金融机构的问责方式主要有纪律处分（包括警告、记过、记大过、降级、撤职、留用察看、开除等）和经济处理（包括扣减绩效工资、降低薪酬级次、要求赔偿经济损失等）以及其他问责方式（包括通报批评、责令辞职、解除劳动合同等）。对重大金融风险背后存在的犯罪、腐败、寻租行为，还要追究相关责任人的刑事责任，坚持反腐问责、终身问责。而对过失和能力不足造成风险且危害不大的，可以以批评教育为主。

　　金融机构对高管薪酬实行延期支付和追索扣回制度，旨在将高管薪酬与风险挂钩，也便于对高管进行经济问责。2010年2月，银监会发布《商业银行稳健薪酬监管指引》，要求商业银行高级管理人员以及对风险有重要影响岗位上的员工，其绩效薪酬的40％以上应采取延期支付的方式，且延期支付期限一般不少于3年，其中主要高级管理人员绩效薪酬的延期支付比例应高于50％；商业银行应制定绩效薪酬延期追索、扣回规定，如在规定期限内其高管和相关员工职责内的风险损失超常暴露，商业银行有权将相应期限内已发放的绩效薪酬全部追回，并止付所有未支付部分。2012年7月和12月，保监会和证监会先后发布了《保险公司薪酬管理规范指引（试行）》和《证券公司治理准则》，要求高管薪酬延期支付比例不低于40％。2018年3月，银监会发布了《银行业金融机构从业人员行为管理指引》，要求银行业金融机构应针对高管及关键岗位人员制定与其行为挂钩的绩效薪酬延期追索、扣回制度。

　　金融机构要健全对高管和员工进行风险问责的制度体系，做到有权必有责、失职必问责、问责必到位。进一步明确董事会、监事会、高级管理层及其他风险管理主体在金融机构风险管理中的职责，将每一个风险管理主体的责任落到实处，任何一个主体如果未能认真履职尽责，就应该承担相应责任，就应该被问责。强化董事会风险管理的最终责任，充分发挥监事会在风险管理中的监督作用，切实提高风险管理执行主体的能力和水平。切实维护金融消费者合法权益，持续提高业务经营的专业性、审慎性和风险管理能力。

　　金融机构必须强化合规意识，加强合规建设。金融机构要让干部员工养成遵规守纪的习惯，遵守规矩，敬畏规则，不碰法律底线，不越监管红线。金融机构要把握好金融创新的边界或“度”，严格执行监管规定，不通过变通或绕开监管规定开展业务，不寻求不正当竞争优势。

　　金融机构问责必须依法合规，适度适中。依法合规问责，才能让被问责者心服口服。该问责而不问责，不足以起到震慑作用，不足以堵塞风险漏洞。动辄问责，则可能让干部职工无所作为，得过且过，反而会制造更大的风险。金融机构要建立健全尽职免责机制，让干部职工愿干事、敢干事、干成事。

　　健全监管问责制度体系

　　金融监管体制是现代金融体制的重要组成部分，金融监管的主要目标是维护金融体系的安全与稳定。防范化解金融风险是金融监管题中应有之义，是金融监管的核心任务。金融监管必须以风险监管为重点，以守住不发生系统性金融风险为底线。一旦出现金融风险事件，金融监管部门应该及时对相关机构和有关责任人员进行问责。金融机构问责是内部问责、同体问责，它是监管问责的基础；监管问责是外部问责、异体问责，是金融机构问责的重要补充。两者相辅相成，缺一不可。

　　监管问责的主体既包括国务院金融稳定发展委员会、人民银行、银保监会和证监会，也包括中央纪委国家监委、财政部、审计署等相关部门，还包括它们的分支机构或派出机构。人民银行既是宏观调控部门，也是我国非常重要的金融管理部门，还是我国金融监管问责的重要主体。监管问责的客体主要是金融机构，还包括类金融机构、非法金融机构和非法金融活动。监管问责的对象主要是金融机构和类金融机构的主要负责人和高管以及金融风险事件的直接责任人。

　　监管部门对金融机构的常见问责方式是罚款。风险特别严重的，可以对金融机构实施接管或责令停业整顿甚至吊销其经营许可证。监管部门对金融机构相关责任人员的问责包括对直接负责的实际控制人、董事、高管和其他直接责任人员进行监管约谈，或给予相关责任人员纪律处分、警告和罚款，情节特别严重的，可取消直接负责的董事、高管一定期限直至终身的任职资格，禁止他们一定期限直至终身从事相关金融工作或市场禁入。

　　监管问责必须依法进行。自2004年2月1日起施行的《银行业监督管理法》明确了银行业监督管理机构的监管措施和银行业金融机构的法律责任。银行业金融机构违反审慎经营规则的，银行业监督管理机构应当责令限期改正。逾期未改正的，银行业监督管理机构可以采取责令暂停部分业务、停止批准增设分支机构等监管措施。银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监督管理机构可以区别不同情形，采取相应处罚措施。《保险法》和《证券法》也分别对保险监督管理机构、证券监督管理机构的监管职权以及保险机构、证券机构的法律责任作出了规定。2020年3月1日起施行的《证券法》显著提高了证券违法违规成本，新增了交易类市场禁入内容，明确指出“为防范证券市场风险，维护市场秩序，国务院证券监督管理机构可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施”。

　　“十四五”期间，监管部门要坚持市场化、法治化原则，要对各类违法违规行为实行“零容忍”，所有金融活动必须全面纳入监管，所有金融业务必须持牌经营，实现机构、业务和风险监管全覆盖。监管部门要进一步压实股东特别是主要股东、实际控制人的责任，健全上市公司常态化退市机制，增强债权人的风险意识。监管部门不仅要“长牙齿”，而且要进一步加大对严重违法违规行为、重大案件和风险事件的监管问责力度，要使监管问责更加制度化、体系化。

　　监管者对监管对象的问责必须依法进行，照章行事，规范透明，公正廉洁。对金融机构来讲，“法无禁止即可为”；对监管部门来说，“法无授权不可为”。要将监管者的权力关进制度的笼子里，“失责必问，问责必严”，增强监管者的责任感。监管者要认真践行“管法人、管风险、管内控，提高透明度”的监管理念，不干预金融机构正常的经营活动。

　　监管问责应充分利用大数据，大力发展监督科技（SupTech）和监管科技（RegTech），坚持数字问责。

　　健全对监管者的问责制度体系

　　金融监管部门应对金融机构和金融市场实行全面监管、全方位监管、全过程监管和穿透式监管，着力防范各类金融业务和各种金融产品的风险和违法犯罪活动。金融监管部门和监管者可能存在作为不当、不作为、乱作为等情况，因此要进一步明晰金融监管部门的监管职责，加强对监管者的监管和问责。2019年2月，习近平总书记在主持十九届中共中央政治局第十三次集体学习时指出：“金融管理部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。”2017年3月，李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上讲话时指出：“要加大问责力度，强化机构问责、监管问责和对监管者问责，坚定维护金融秩序，促进金融业安全运行。”

　　我国对监管者的问责制度主要体现在《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》以及监管部门的相关规定。《银行业监督管理法》第四十二条列举了应对银行业监督管理机构工作人员进行行政处分的六种情形；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《证券法》有一些条款体现了对监管者的限制与约束，例如，国务院证券监督管理机构工作人员必须忠于职守、依法办事、公正廉洁，不得利用职务便利牟取不正当利益，不得泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密；国务院证券监督管理机构工作人员从事内幕交易的，从重处罚。《保险法》列举了应该给予保险监督管理机构从事监督管理工作的人员处分的七种情形。2006年11月，《中国银行（3.270, 0.00, 0.00％）业监督管理委员会工作人员履职问责试行办法》发布，银监会工作人员履职问责的内涵、问责机构及其职责、问责范围与问责程序都有较为系统的规定。2012年8月，保监会印发了《中国保监会关于实行领导干部问责的暂行办法》，对保监系统领导干部问责作出了规定。2018年11月，人民银行、银保监会、证监会正式发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，明确要求人民银行、银保监会、证监会应按照该文件规定的分工，切实履行对系统重要性金融机构的监督管理责任，“因相关部门未履行监督管理责任、或履行监督管理责任不到位而造成重大金融风险，金融委办公室按程序牵头启动监管问责”。

　　国务院金融稳定发展委员会只是问责主体之一，我国对监管者的问责应在党中央、国务院领导下，做到行政问责与纪检监察及司法问责相结合、外部问责与内部问责相结合。党中央、国务院对失职渎职的监管部门负责人可以通过免职的方式进行问责。中央纪委国家监委已向各金融监管部门派驻纪检监察组，承担党内问责和国家监察职责，而且属于外部监督、异体监督，监督的权威性比较强。对监管者实行外部问责是必要的，而且非常重要，但仅有对监管者的外部问责是远远不够的，大量的问责要依靠监管者本身，要依靠监管部门的内部问责。监管部门内部问责，特别是上级监管部门对其下级或派出机构进行问责相对比较容易，而且有一定的制度依据，目前需要加大问责力度，并使之经常化、制度化。

　　监管干部要牢记有权必有责，有责要担当，失责必追究，坚决克服“老好人”思想和畏难情绪，切实把监管问责的压力转化为监管履职的动力。对监管履职中不作为、不担当、不碰硬的，对存在明显风险苗头发现不及时、处置不到位的，要严肃追究责任。坚决查处金融风险背后的腐败问题，净化金融生态环境。对监管者的问责同样要有法可依，宽严相济，坚持尽职免责，鼓励担当创新，做到科学问责。

　　健全对地方政府的问责制度体系

　　2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调：“防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责，大家要坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做好。”由于绝大多数金融机构都是地方法人机构，地方党委和政府承担着处置地方金融风险、维护地方金融稳定的责任，在金融风险的防范化解中发挥着非常重要的作用。

　　在我国，地方金融风险和区域性金融风险时有发生，有时在有些地方还比较突出。如果地方政府不履行属地监管责任或监管不力，职责范围内发生严重违法违规行为、重大风险及严重群体性事件，就需要对地方政府的责任进行追究和问责。

　　2019年2月，《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》明确国务院金融稳定发展委员会办公室“协调建立中央与地方金融监管、风险处置、消费者保护、信息共享等协作机制，承担指导地方金融改革发展与监管具体工作，拟订金融管理部门和地方金融监管问责办法并承担督导问责工作”。

　　要健全对地方政府的问责制度体系，就需要完善相关的政策法规，进一步明确地方政府在促进地方金融发展和风险防控处置中的属地责任，科学界定地方政府的职责，构建全覆盖的责任制度和监督制度，切实守住不发生区域性风险和群体性事件的底线，进一步明确问责主体和客体，规范问责标准和程序。对地方政府问责也要适度适中，权力与责任要对等，地方政府不能包揽一切，股东、债权人和金融消费者也应承担各自相应的责任。