自2010年中国人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》以来，国内支付体系顶层设计不断完善，一大批非银行支付机构（以下简称“支付机构”）活跃在支付服务市场，发挥了助力实体经济发展，畅通商品流通，方便人民群众日常生活等方面的积极作用。但与此同时，支付机构快速发展过程中也带来了一系列新问题，其中包括个别支付机构借助资本力量无序扩张、支付机构业务风险复杂多变、与支付相关的个人信息被泄露、机构退出处置困难等。2021年1月20日，人民银行发布了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》。目前，相关部门应加快推动《非银行支付机构条例》（以下简称《条例》）正式出台，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构业务展业资质、业务经营，维护支付服务市场健康发展。

　　出台《条例》的必要性

　　一是《条例》出台可有效落实党的十九大关于“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”的重要要求。习近平总书记指出“要运用现代科技手段和支付结算机制，适时动态监管线上线下、国际国内的资金流向流量，使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内。”资金流动离不开支付业务，强化支付机构监管是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。尽快出台《条例》，有助于进一步完善支付监管顶层设计，从法律层面对支付机构业务经营提出更高要求，更好地落实防范和化解金融风险的总体要求。

　　二是《条例》出台是有效落实中央关于深化金融供给侧结构性改革重要举措。《条例》将支付机构按业务性质划分为储值账户运营和支付交易处理两类，是对非银行支付服务市场的一次重大调整，有利于构建结构更为清晰的市场体系，更好地满足市场主体技术和业务创新需要，释放支付市场活力，支持实体经济发展。

　　三是《条例》出台能够起到防止支付行业资本野蛮生长的严重后果。中央经济工作会议提出要为资本设置“红绿灯”，防止资本野蛮生长。近几年来，非银行支付服务市场内的头部支付机构利用资本优势进行费用补贴和交叉引流，掌控了优质商户和场景资源，构筑了较高市场进入壁垒，降低了中小型支付机构的竞争能力，不利于支付市场的繁荣发展。《条例》的出台，能够更好地进行支付领域的反垄断监管。

　　对《条例》相关重点内容的建议

　　一是《条例》应强化对储值账户运营和支付交易处理两类支付机构的管理，并明确不得兼营。应继续坚持金融分业经营的基本格局，强化风险隔离体制机制建设。在网络支付四方模式下，对同一机构的多重身份进行拆分，有助于避免机构一头开展资金业务、一头开展支付业务，防止支付交易脱离监管范围。

　　二是《条例》应明确支付机构需通过清算机构开展转接清算业务，并遵守清算机构统一的业务规则、技术标准和品牌标识等管理要求。为了更好地进行穿透式金融监管，支付机构的资金处理和信息处理必须通过具有合法资质的清算机构进行，遵守清算机构的统一要求，回归网络支付四方模式。

　　三是《条例》应限制支付机构直接为企业开立支付账户。与公账户不同，支付账户的定位主要是“小额、便民”，而对公账户更多为大额账户。同时，《人民币银行结算账户管理办法》规定，商业银行对公账户的开立需临柜审核企业证件、印鉴等，条件更严格、流程更完备。而目前支付机构对公支付账户的开立基本上以线上审核为主，风控措施相对薄弱，账户安全等级较低。因此，建议《条例》从规范支付账户开立与使用的角度，进一步明确支付账户仅提供小额、快捷、便民小微支付服务。

　　四是《条例》应丰富支付机构市场地位的判断依据。在通过集中度、市场份额等维度来判断支付机构是否存在市场支配地位的同时，进一步纳入用户规模、营收额等规模性、重要性指标，以丰富监管部门的判断依据。

　　葛华勇「全国政协委员　中国银联原董事长」