编者按

　　为贯彻落实党中央、国务院关于防范化解金融风险、健全金融法治的决策部署，人民银行和相关部门共同推进金融稳定立法工作，取得积极进展。近期，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《金融稳定法（草案）》进行了首次审议，并向社会公开征求意见。本刊特开设“金融稳定立法研究”专栏，与各方分享关于金融稳定立法的理论基础、主要思路、制度设计、国际经验等方面研究成果，供关心金融稳定立法的相关单位和各界人士参阅，以期交流碰撞思想火花，进一步夯实立法工作基础。

　　作者｜中国人民银行条法司课题组

　　文章｜《中国金融》2023年第2期

　　习近平总书记指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。近年来，我国防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，金融风险整体收敛、总体可控，金融稳定基础更加牢靠。当前，世界处于百年未有之大变局，我国经济金融发展面临的不确定性与挑战增多，金融风险仍然可能易发多发，亟须建立健全维护金融稳定的长效机制。有必要总结攻坚战的有益实践和行之有效的做法，借鉴国际经验，打造一部与时俱进、科学有效的《金融稳定法》，加强顶层设计和统筹协调，为防范和化解金融风险、促进我国金融稳健发展提供坚实的法治保障。

　　2022年12月，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《金融稳定法（草案）》进行了第一次审议。在总体思路上，《金融稳定法（草案）》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持问题导向，针对前期风险攻坚战中各方责任不够清晰、资金来源不够明确、机制不够健全等问题，提出解决方案，补齐制度短板；坚持统筹发展和安全，实现经济高质量发展与防范化解风险相互促进，保障人民群众根本利益；坚持跨部门立法，健全部门之间、中央与地方之间的监管分工和协调合作，形成维护金融稳定的合力；坚持系统观念，构建维护金融稳定的四梁八柱，健全金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程全链条的制度安排；坚持市场化、法治化的方向，发挥市场配置资源的决定性作用，处理好维护金融稳定和防范道德风险的关系；坚持专门法定位，针对金融领域专业性强、风险处置要求高的特点，既遵循民商事法律一般原则规定，又符合金融规律和满足高效处置风险的实际需要。

　　坚持党对金融工作的集中统一领导，健全高效协同的金融稳定工作机制

　　前期防范化解重大金融风险攻坚战中，在党中央、国务院的坚强领导下，国务院金融稳定发展委员会统筹协调和靠前指挥，各部门、地方政府分工配合、密切协作，成功将集中力量办大事的制度优势转化为金融治理效能，确保攻坚战取得重要阶段性成果。有必要将实践中行之有效的经验做法制度化，推进金融治理体系和治理能力现代化，在法律层面明确加强党对金融工作的集中统一领导，由国家金融稳定发展统筹协调机制（以下简称统筹协调机制）统筹金融稳定和改革发展，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作的职能定位，重大问题和事项报党中央、国务院决定。

　　金融管理部门、发展改革委、财政部门等统筹协调机制成员单位，以及其他行业主管部门、司法机关等分别依照法定职责分工履行金融风险防范、化解和处置责任，落实统筹协调机制议定事项。省级人民政府依照法定职责和统筹协调机制要求，履行属地和维稳责任。存款保险基金管理机构和证券、保险、信托等行业保障基金管理机构履行相关行业风险监测、处置职责。各部门、各地方之间强化协调配合，共同维护金融稳定。

　　坚持底线思维，从源头上防范金融风险的发生

　　金融风险的突发性、外溢性、复杂性强，一旦传染蔓延将对国民经济和社会发展造成破坏性影响。维护金融稳定应当坚持关口前移，强化金融风险源头管控，对风险“打早打小”“防患于未然”。《金融稳定法（草案）》明确金融机构主要股东和实际控制人的准入要求及禁止行为，严把准入关，完善公司治理和内控管理，提升金融机构的稳健性和竞争力。金融机构按照监管要求事先制定恢复与处置计划，明确风险发生时恢复持续经营能力和有序处置的方案。人民银行发挥宏观审慎政策的作用，有效防范系统性金融风险。金融监管部门建立所监管行业、机构、业务和市场的金融风险监测预警机制，按照“管合法也要管非法”原则，依法将各类金融活动全部纳入监管。金融管理部门和地方人民政府加强金融监管数据信息共享，及时互相通报发现的金融风险隐患，严厉打击非法金融活动，实现金融风险的早发现、早识别、早预警。存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构依法监测相关行业金融风险并及时报告。

　　压实各方责任，及时化解处置金融风险

　　压实金融机构及其主要股东和实际控制人的主体责任，金融机构发生资本和风险管理等审慎监管指标异常波动的，应当区别情形采取调整资产负债结构、清收盘活资产、补充资本等措施主动化解风险。充分发挥存款保险基金管理机构等专业化管理机构的早期纠正和风险处置职责，实现金融风险的早干预、早化解、早处置，避免小风险积累为大风险。压实金融监管部门的监管责任，合理运用各项措施和工具，及时高效化解处置本行业本领域的金融风险。压实地方政府的属地和维稳责任，支持金融机构清收处置资产和挽回损失、以市场化方式引入资本，及时主动化解区域金融风险，承担辖区内农村合作金融机构风险处置等职责。人民银行承担系统性金融风险处置责任。

　　秉持市场化、法治化原则，建立健全金融风险处置机制

　　建立包括各责任主体在内的处置资金池，分摊处置成本，降低对公共资金的依赖。发生金融风险时，被处置机构承担首要的主体责任，必须积极自救化险，采取一切必要措施清理债权债务，股东依法吸收损失，主要股东和实际控制人按照恢复和处置计划承诺补充资本，负有责任的股东、实际控制人依法承担相应赔偿责任。同时，引入市场化资金参与被处置机构的并购重组，充分发挥存款保险基金、行业保障基金市场化、法治化处置平台作用。地方政府履行组织清产核资、挽回损失、协调处置资金等职责。当金融风险可能严重危及金融稳定，且穷尽市场化手段、压实相关方责任后，按照规定使用金融稳定保障基金，以切实防范道德风险，严肃市场纪律。

　　恪守契约精神，依法依规推进金融风险处置，公平保护各方合法权益。根据处置实际需要，参考国际通行做法，新增整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体（SPV）等处置工具。对被处置机构依法实施股权、债权减记和债转股，明确股权、债权的减记顺位，保障股东、债权人和相关利益主体的合法利益。完善处置配套制度安排，与司法程序保持衔接。

　　设立金融稳定保障基金，夯实资源保障

　　为健全我国的金融安全网，增强我国应对重大金融风险的能力水平，《金融稳定法（草案）》明确建立金融稳定保障基金，作为国家重大金融风险处置后备资金。按照“取之于市场，用之于市场”的思路，基金由向金融机构、金融基础设施运营机构等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。基金基于流动性需要，经国务院决定使用了金融稳定再贷款的，应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。

　　金融稳定保障基金与存款保险基金、证券、保险、信托等行业保障基金双层运行、协同配合，共同构成我国金融安全网的重要组成部分，但在定位、适用范围、使用流程和管理权限等方面都有所不同。存款保险基金、行业保障基金侧重于所在行业一般性、常规性金融风险的应对，遵循其法规规章所规定的“限额保障”“处置成本最小”等要求，由相应的基金管理机构管理使用。金融稳定保障基金定位于由中央掌握的应对重大金融风险的资金，由统筹协调机制管理使用，严格限定于处置具有系统性风险隐患的重大金融风险。在重大金融风险处置中，依法统筹使用存款保险基金、行业保障基金以及金融稳定保障基金，避免重大金融风险对金融和社会稳定形成巨大冲击。

　　强化责任追究，加大对违法违规行为的震慑力

　　针对金融机构主要股东、实际控制人违法违规占用金融机构资产、掩盖持股或实际控制权、监管失职渎职等违法行为，《金融稳定法（草案）》明确对导致金融风险发生、蔓延的违法违规行为予以问责，依法追究法律责任。规定金融机构及其主要股东、实际控制人在金融风险形成和处置中的违法违规行为进行相应处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对公职人员的失职渎职行为，依法给予处理处分，构成滥用职权、玩忽职守等犯罪的，依法追究刑事责任。

　　党的二十大报告指出，要强化金融稳定保障体系，守住不发生系统性金融风险的底线。人民银行将配合持续推进立法进程，通过各方共同努力，推动《金融稳定法》早日出台实施。在做好《金融稳定法》立法工作的同时，也要抓紧修改《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》等相关法律规定，与《金融稳定法》各有侧重并互为补充，共同形成有机整体，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。