编者按

　　为贯彻落实党中央、国务院关于防范化解金融风险、健全金融法治的决策部署，人民银行和相关部门共同推进金融稳定立法工作，取得积极进展。近期，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《金融稳定法（草案）》进行了首次审议，并向社会公开征求意见。本刊特开设“金融稳定立法研究”专栏，与各方分享关于金融稳定立法的理论基础、主要思路、制度设计、国际经验等方面研究成果，供关心金融稳定立法的相关单位和各界人士参阅，以期交流碰撞思想火花，进一步夯实立法工作基础。

　　作者｜黄建生　田甜「中国人民银行金融稳定局」

　　文章｜《中国金融》2023年第2期

　　2008年国际金融危机以来，欧美等主要经济体认识到，为避免金融机构特别是系统重要性金融机构的倒闭对金融体系带来的严重冲击，有必要对金融风险处置机制进行改革，建立高效有序公平的处置机制。金融稳定理事会（FSB）在总结各国危机应对经验教训的基础上，发布《金融机构风险有效处置机制核心要素》（简称《核心要素》），明确了金融风险处置的核心要素和原则。我国在打好防范化解重大金融风险攻坚战的实践中，逐步探索了风险处置若干核心原则。当前金融风险处置进入常态化阶段，有必要吸收国际准则、实践和国内处置经验，加快制定《金融稳定法》，构建在国务院金融委统筹协调下的金融风险有效处置机制，重点是明确金融风险处置应当坚持的核心原则。

　　国际金融风险处置机制实践和改革

　　欧美实践

　　美国。美国是2008年国际金融危机的策源地和震中，受影响最大，但其应对危机经验较为丰富，所采取的措施和手段有力得当，迅速控制住了局面。在应对过程中，美国出台了一揽子财政刺激计划、问题资产处置计划，救助贝尔斯登和美国国际集团、接管房地美和房利美；美联储创新危机应对工具，推出定期拍卖工具（TAF）、短期证券借贷工具（TSLF）、一级交易商信贷工具（PDCF）、商业票据融资工具（CPFF）、货币市场共同基金流动性工具（AMLF）等，事实上发挥了最后做市商职能。美国联邦存款保险公司（FDIC）通过早期纠正以及灵活运用收购承接、过桥银行、经营中救助等处置方式，在危机应对中发挥了重要作用。总体来看，以早期介入、及时处置、措施灵活为特点的金融风险处置机制表现相对较好。

　　2010年美国总结危机经验教训，出台《多德—弗兰克法案》，建立有序清算机制，进一步拓展和强化FDIC风险处置职责。一是将FDIC处置职责扩大到所有系统重要性金融机构（SIFIs）；二是要求SIFIs定期向FDIC和美联储提交恢复与处置计划，如计划不符合要求，FDIC和美联储可联合决定适用更严格的监管要求，并限制其业务增长；三是对SIFIs启动有序清算程序后，FDIC作为接管人对其接管和清算；四是明确损失分担机制，公共资金可用于SIFIs处置的临时垫付，如发生损失，首先明确股东、无担保债权人承担损失，然后考虑对资产规模达到一定标准的金融机构收费；五是加强跨境政策合作。

　　欧盟。危机前，欧盟大多数国家实行“付款箱”模式为主的存款保险制度，应对危机能力明显不足，且主要依赖公共财政资源处置风险，一定程度上加剧了部分国家主权债务危机。2013年和2014年，欧盟相继通过《单一处置机制基本框架》《银行业恢复与处置指令》《银行业单一处置机制法案》，并修订《存款担保计划指令》，明确建立有效处置机制的制度安排。一是拓宽处置机制覆盖范围，赋予监管部门和处置当局更广泛的处置权力，加强国内外当局的合作；二是成立单一处置委员会（SRB），负责处置欧洲中央银行直接监管的所有银行以及欧洲银行业联盟成员国境内成立的所有跨国银行；三是由所有欧洲银行业联盟的成员国共同出资，形成单一处置基金（SRF），主要用于支持SRB的处置；四是要求制定恢复和处置计划，开展可处置性评估；五是完善处置工具和手段，引入“自救”机制，要求被处置机构的部分债权转为股权等。

　　FSB发布《核心要素》

　　2011年，FSB发布《核心要素》，明确金融风险有效处置机制的基本标准和原则，并建立起系统重要性金融机构的处置机制。

　　按照《核心要素》要求，一般性规定包括如下内容。

　　覆盖范围。处置机制应全面覆盖金融机构、金融市场基础设施以及G-SIFIs在本国境内的机构。

　　处置当局。各成员经济体应指定专门的部门负责金融风险处置，并将维护金融体系稳定作为首要处置目标，提高处置的可问责性。

　　触发机制。对问题机构介入越及时，越有利于提高处置效率。当一家金融机构不能再继续经营时，必须提前介入，以及时采取处置措施，避免破坏被处置机构的价值和风险加速传染。

　　处置权力。主要内容包括临时控制和运营问题机构，主要通过对问题机构的接管实现；强制转移资产及负债，无需股东及债权人事前同意；临时国有化；更换管理层；建立过桥机构，确保业务连续性；暂停金融合约对手方行使“提前终止权”；实施“自救”。

　　权益保护。债权人以及其他利益主体在金融风险处置中的所得应当不低于被处置金融机构直接破产清算时的所得。

　　处置资金。金融机构经营失败的成本首先由股东及无担保债权人承担，即尽可能实施“自救”；其次，由行业收费形成的基金作为救助资金来源；最后，公共资金可作为兜底性资金安排进入，可使用中央银行及财政资金对金融机构实施担保或注资，但需有相应资金保全机制。

　　跨境合作。母国和东道国应加强处置部门的信息共享和政策协调。如涉及司法破产程序，应推动对彼此司法行动及司法效力的互认。

　　针对G-SIFIs，《核心要素》作出如下特殊安排。

　　机制安排。要求制定恢复和处置计划，定期开展可处置性评估，组建危机管理小组（CMG），加强跨境政策协调，防止其倒闭风险的跨境传染。

　　具体处置安排。一是明确处置策略分为单点处置和多点处置两种。单点处置是由单一处置机构（通常是负责集团并表监管的机构）在顶层母公司行使处置权力，以集团层面为主吸收损失，核心子公司和核心业务运营不受到影响，该策略主要适用于纯粹控股公司。多点处置是由两个或两个以上的处置机构，在各自管辖区内对集团的顶层及子公司等不同部分分别行使处置权力，集团可能因此被分割为不同国家、区域或业务条线的实体，适用于相对分散的组织架构。二是要求建立总损失吸收能力工具（TLAC）。通过实施TLAC要求，确保全球系统重要性银行在进入处置阶段时尽量自救，降低政府救助的概率和道德风险。三是改革金融衍生品清算机制。在金融交易主协议框架中加入暂停机制，明确当交易对手一方被宣布进入处置程序时，另一方在一定时间内不得以此为触发原因，提前终止合约或要求追加保证金和押品。四是定期制定G-SIFIs的恢复和处置计划，并遵循不使用公共资金处置风险的前提。

　　中央银行最后做市商职能探索

　　危机表明，随着金融市场直接融资占比持续上升、金融工具愈发丰富、传统信贷的替代渠道越来越多，金融市场的风险恶化和传染问题需特别关注，有必要将中央银行传统最后贷款人（LLR）职能拓展到最后做市商（MMLR）职能，以通过稳定抵押品价值来维护金融稳定。

　　MMLR是在金融市场出现集中抛售或交易停滞等问题时，通过买卖相关资产或接受相关资产作为抵押品等方式，帮助市场恢复流动性和融资功能的主体。以美联储为代表的几家主要发达经济体中央银行在危机救助中也承担了MMLR职能，针对更广泛的金融市场和金融产品进行救助。

　　中央银行MMLR干预应该尽量遵循下列原则。一是有明确的救助目标。MMLR干预的目标是修复失灵的市场，如干预失败，MMLR应有序关闭市场而非替代该市场，对于不具有生存能力的市场不应予以救助。二是以市场具有系统重要性为干预前提。MMLR干预的前提是，目标市场必须具有系统重要性，市场突然关闭会严重影响货币政策目标的实现或金融体系的稳健性。三是应降低道德风险。MMLR干预应实行惩罚性的买卖价差、利率、折扣率或费用，以降低道德风险。四是MMLR干预应是短期政策。五是事先声明结束条件。MMLR干预应事先声明结束条件（如设置结束时限或干预规模上限）或在市场状况恢复正常后结束。六是应保持透明度。中央银行应事先建立MMLR政策框架，明确政策目标、政策的适用环境、干预的手段及原则等。

　　国际金融风险处置遵循的主要原则

　　危机表明，金融机构特别是系统重要性金融机构倒闭将使公共部门面临维护稳定和防道德风险的两难。为实现对金融机构尤其是系统重要性金融机构的有序处置，危机后，《核心要素》和主要经济体确立了以下几点金融风险处置的主要原则。

　　聚焦系统性金融风险。建立系统性金融风险防范化解机制、防范系统性金融风险是《核心要素》所强调的首要原则，是实施MMLR干预的前提条件，也是危机后各国进一步改革完善金融风险处置机制的主要方向。

　　防范道德风险。对金融机构风险的处置，强调风险处置应首先“自救”，减少对公共资金的依赖。金融机构经营失败的成本首先由股东和无担保债权人承担，并尽可能寻求市场化处置，当股东和市场力量不足以化解风险时，存款保险基金、行业保障基金、金融稳定保障基金及时介入。最后才可考虑中央银行作为最后贷款人提供救助，以及使用财政资金对金融机构注资。原则上公共资金不应先于私人部门资金介入，一旦介入，必须有事后收费偿还等保全机制，还要有惩罚性利率等约束措施，以最大限度保证公共资金安全，防止过度依赖公共资金。对金融市场的救助也强调MMLR干预应实行惩罚性的买卖价差、利率、折扣率或费用。

　　风险有序处置。制定恢复和处置计划（“生前遗嘱”），假设金融机构出现倒闭风险时，金融机构自身及有关部门拟运用何种处置工具和手段，恢复经营或实现有序市场退出。加强对问题机构的早期、快速介入，及时发现和化解风险。加强境内外金融安全网成员间的合作和信息共享，确保信息通畅、合作有力。允许临时性的信息豁免披露和延迟披露，以满足处置需要。

　　关键金融服务不中断。为防止金融机构倒闭引起其承担的支付清算、信贷供给等社会经济功能中断，应当赋予有关部门足够的权力，采取必要措施，确保风险处置过程中关键业务和服务不中断。

　　明确处置资金来源。通过立法明确处置资金来源，事前建立存款保险基金、行业保障基金等处置资金，事后可从行业收费弥补处置当局花费的临时救助资金。作为兜底手段，也可考虑动用中央银行或财政资金参与处置，以防范系统性金融风险，但强调事后应由股东、无担保债权人或者金融行业来吸收公共资金可能承担的损失。2008年国际金融危机以来，为应对潜在的系统性金融风险，部分国家还通过行业收费等方式，建立了专门的金融稳定保障基金，进一步扩大维护金融稳定的资金来源。

　　处置成本最小化。有效处置机制应避免不必要的价值损失，寻求总体处置成本最小化。对金融机构的风险处置不限于注资和临时国有化，应创设更多市场化的处置工具和手段，包括转移资产及负债、建立过桥机构等，尽可能借助市场机制和资源化解金融风险。

　　司法原则不干预处置。风险处置由处置当局主导，法律应保障处置当局依法善意地实施处置，其处置措施不被司法限制或撤销。司法干预限于经济补偿方面。司法部门应通过加快司法程序等方式支持处置当局的处置工作。

　　善意履职法律保护。处置当局及其职员诚实履职、行使处置权力（包括配合外国处置措施所采取行动）时，法律对其采取的行动或出现的疏漏免责。

　　我国金融风险处置的实践和经验

　　自20世纪90年代起，随着宏观经济的波动，我国金融风险呈现周期性变化。在金融风险集中暴露时期，我国平稳处理了大型商业银行等金融机构风险，推动重大金融风险攻坚战取得了阶段性成果，藉此积累了丰富的处置经验。

　　成功实践

　　一是以“在线修复”的方式平稳处理大型商业银行风险。20世纪90年代至本世纪初，大型商业银行资产损失十分严重，资本金严重不足，国际上普遍认为大型商业银行已“技术性破产”。考虑到大型商业银行稳健经营、健康发展，关系到我国的经济发展、金融安全和社会稳定，经党中央、国务院批准，人民银行会同有关部门及时启动大型商业银行股份制改革，创造性地运用外汇储备注资，按照核销已实际损失掉的资本金、剥离处置不良资产、外汇储备注资、境内外发行上市的“四步曲”方案，全面推动大型商业银行改革，建立起现代金融企业制度。

　　二是分类施策稳妥化解三家中小银行风险。在2018年启动的风险防范攻坚战中，人民银行会同有关部门摸排发现，包商银行因巨额股东占款长期逾期，实际已资不抵债；恒丰银行因公司治理薄弱、经营管理混乱，出现流动性紧张、偿付压力剧增的局面；锦州银行因内部人控制、股东违规占款、问题资产多等问题，爆发严重同业挤兑危机。针对三家银行的不同风险情形，在党中央、国务院统一部署下，人民银行会同各部门各地方，分别采取收购承接、地方政府注资+引战重组、在线修复等方式，稳妥化解了包商银行、恒丰银行、锦州银行的风险。

　　主要经验

　　坚持党对金融工作的集中统一领导，是做好金融风险处置的根本保障。金融风险处置之所以能取得积极成效，根本上得益于党中央的坚强领导、正确决策和周密部署。风险处置实践表明，加强党的领导和党的建设，是压实责任、稳妥处置风险最根本、最有效的措施。

　　国务院金融稳定和发展委员会（以下简称国务院金融委）靠前指挥，各地方、各部门务实协作，是做好金融风险处置工作的重要基础。金融风险处置涉及多个部门和地方政府，有效的统筹协调和集中指挥是处置顺利推进的重要基础。攻坚战中，在党中央坚强领导和国务院统一部署下，国务院金融委靠前指挥，各地方、各部门密切协作，确保各项部署按期完成。

　　地方政府切实履行风险处置属地责任至关重要。在金融风险处置中，地方政府在风险化解和处置等各环节主动作为，充分发挥了地方政府在打击违法违规、追赃挽损、引入战略投资者等方面的优势，推动风险有效化解。

　　必须全面依法合规。处置金融风险涉及广大群众利益和公共资源使用。随着金融机构股权多元化，混合所有制或民营金融机构逐渐增多，应当始终坚持市场化、法治化原则，依法依规处置，平等保护各类产权和债权。

　　必须守住不发生系统性金融风险的底线。问题金融机构复杂性、关联性强，为应对可能引发的交叉传染和金融市场异常波动，必须果断决策，及时采取有力措施，坚决防止从小风险搁置成大风险、从局部风险发展蔓延成系统性金融风险、从区域风险酿成全国性风险。

　　必须有效防范道德风险。风险积累过程中常常伴随着大量的违法犯罪和金融腐败。如果仅仅依靠中央“输血”救助化解风险而不让对风险形成负有责任的主体付出代价，就不能够形成震慑，也不利于后续处置。有必要坚持让相关责任主体依法承担处置成本，严肃市场纪律，防范道德风险。

　　加快制定《金融稳定法》，明确金融风险处置的核心原则

　　处置金融风险不仅是攻坚战，更是持久战。当前，我国金融风险处置工作进入常态化阶段，有必要总结我国处置经验，并借鉴《核心要素》规定、主要经济体成熟实践和有益探索，加快制定《金融稳定法》，明确金融风险处置始终坚持的核心原则。

　　全面依法合规，确保风险处置经得起法律、历史和实践检验。严格依法依规推进风险处置工作，风险处置方案应当符合各项法律规定，公正平等保护各类合法产权和债权人的权益，特别是要最大限度地保护存款人当中老百姓的合法权益，确保风险处置经得起法律、历史和实践检验。

　　以防止发生系统性金融风险为根本任务，确保金融稳定。要聚焦系统性金融风险，建立统一高效、协调有力的监测识别和防范处置机制，强化对问题机构的早期介入、及时纠正，对系统性金融风险苗头果断采取处置措施，防止个体、局部风险演化为区域性、系统性金融风险。

　　坚持市场化原则，努力实现处置成本最小化。金融机构的处置方式应与系统性影响和外部约束相适配，在兼顾维护稳定和防范道德风险双重目标的前提下，尽量通过引战重组、在线修复、成本分摊等市场化方式化解金融机构风险，实现处置成本最小化，但也要对严重资不抵债、市场化重组无望的金融机构坚决实施市场退出，严肃市场纪律。

　　坚持稳妥有序处置，实现风险平稳出清。在党中央、国务院领导下，发挥好国务院金融委靠前指挥的作用，加强对各部门、各地方的统筹协调，把握时机，及时应对重大金融风险。强化对问题机构的早期介入、及时纠正机制，实现风险早发现、早处置。督促相关金融机构制定“生前遗嘱”，确保有序恢复经营或退出市场。处置中确保关键金融服务不中断，避免引发挤兑等群体性事件。

　　健全处置资金储备，减少对公共资金的依赖，保障公共资金安全。按照先自救后外部救助的原则，构建金融机构股东及无担保债权人，存款保险基金及行业保障基金，地方、金融稳定保障基金以及中央资金统筹有序使用的多层次处置资金保障机制。减少对公共资金的依赖，公共资金作为兜底性资金安排，在发生或可能发生系统性金融风险、严重危及金融稳定情形下动用，建立惩罚性利率等机制，切实保障公共资金安全。

　　充分发挥地方政府风险处置属地优势，维护区域金融稳定。中央政治局会议强调，“要防范化解经济金融风险，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制”。有必要通过发送风险警示函、督促落实处置方案等方式，压实地方政府的风险处置属地责任。充分发挥地方政府在社会维稳、清收资产、追赃挽损等方面的优势，为风险处置提供良好的外部环境，并尽可能减少处置成本。

　　严肃市场纪律，强化问责，防范道德风险。压实金融机构主体责任，股东、实际控制人依法补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人应依法承担赔偿责任。对于资不抵债的金融机构，原股东股权必须依法首先承担损失直至清零，债权人依法承担损失。压实金融机构董监高配合处置责任并追究其违规经营责任。依法追究违法犯罪人员的法律责任。

　　做好风险处置和司法程序的有效衔接。风险处置由处置当局主导，进入司法程序后，人民法院经过审查依法认定处置当局已作出的处置决策和处置措施的效力。建立区别于一般企业破产程序的金融机构特别处置机制，理顺金融机构风险处置与司法程序的衔接安排。严肃查处风险处置中发现的金融腐败、金融犯罪等违法犯罪行为。