银行监管三十年蜕变

　　本报记者  韩瑞芸

　　从“混合”到“单一”

　　“各家银行和其它金融机构都是垂直领导，条条强化很严，而中国人民银行二级分行，一无权、二无钱、三无法、四无腿的问题确实存在。”1985年，中国人民银行太原分行在当年的工作总结中，将上述“一、二、三、四”列为行使中央银行职能实践中的首要问题。

　　两年前的1983年9月17日，国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》。1984年1月，中国工商银行（爱股,行情,资讯）正式成立，承担原人民银行的工商信贷和储蓄业务，中国人民银行正式成为中国的中央银行。至此，人民银行的商业性业务基本剥离，中央银行体制从1979至1983年间的“混合式”正式进入“单一制”阶段。

　　“人民银行与工商银行的分设，在起步过程中，曾遇到三个转变和三个不适应。”是时就职于人民银行的人士称，第一个“不适应”表现在，人行工作任务从过去执行具体政策、办理具体业务，转变为集中力量搞好宏观调控，组织检查执行金融方针政策上来，干部素质不适应；二是工作对象由过去直接服务于企事业单位转变为对各家银行实行业务领导，进行协调、指导、监督、检查的方针不适应；三是工作内容由过去注重短期计划和资金的一般平衡，转变为注重全部信贷资金的综合平衡，实行实贷实存，双轨控制，工作方法不适应。

　　由于当时工行从人行分离了80%的业务，加上工作中的种种“不适应”，人行内部待遇有较大下降，员工队伍很不稳定。不过，更大的一场“不适应”正在考验着人民银行。

　　1984至1992年间，中央银行货币政策的运行始终在放松与收缩中不断摇摆，这使得全国经济呈现通胀与通缩的交替。换句话说，这一时期的中央银行货币总在支持经济增长和保持货币币值稳定之间疲于奔命，结果却差强人意。

　　有中国人民大学学者认为，当时的货币政策不是收得太紧就是放得太松，其原因之一是对货币流速的忽略。他指出，我国以往认为货币流速每年超过8次以上是正常的。但1981、1982年货币流速均小于3次，本以为恶性膨胀将要开始，但经济却异常繁荣，这使得货币当局越来越放弃对货币流速的考量。

　　无论如何，1984至1992年间，多种货币政策措施相继出现。比如，控制信贷规模，进一步改革管理体制；信贷资金管理体制彻底转制；开始运用间接货币政策工具进行宏观经济调控；实行定期存款保值措施和总贷款限额和信贷限额制度等等。它们中的大多数在此后十几年中被不断改良并沿用至今。

　　金融大法与“独立性”争论

　　事实上，造成人民银行分支机构“一无权、二无钱、三无法、四无腿”的关键点就在于立法。自1984年人行与工行分离后，人民银行一直对外呼吁独立性。而此前，由于我国采取了大一统的银行体制，人民银行具有的中央银行和普通商业银行的双重身份削弱了对中央银行进行专门立法的必要性。

　　尽管1986年国务院颁布了《银行管理暂行条例》，第一次以法规的形式将中央银行制度确定下来。然而，随着改革开放的不断深入，该条例越来越难以充分规范中央银行的行为。

　　虽然1995年3月18日通过实施了《中华人民共和国中国人民银行法》，这是新中国历史上的第一部金融法律。但各方持续不断的争论使得这部大法看起来并不很完美。问题症结在于，人民银行虽然增加了独立性，比如，人民银行成为国务院的直属机构，但又向全国人大汇报工作，与国务院保持相对独立；和财政的关系上，中国人民银行不准对财政透支，不直接认购、包销国债和其他政府债券。

　　但实际操作中，上述独立性只是相对独立。来自各级政府的干预使得央行某些货币政策措施缺乏统一性；来自同级部门的排挤也使得货币政策在执行中走样；甚至银行等被调控单位也有可能向央行实施倒逼……

　　但无可厚非的是，通过立法，单一制中央银行体制正在逐步完善。这不仅体现在九大跨省区行的设立，使得分支行行为有所规范，货币政策调控更显灵活，金融机构的监管职能也开始初步完善。

　　最明显的例子是，上世纪90年代中后期，人民银行放弃了过去货币政策的双重目标，改换为“货币政策目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长。”于是，人民银行调控的中介目标开始了由信贷规模向货币供应量的转化进程。从1994年第三季度起，人民银行推出了货币供应量统计监测指标体系，定期向社会公告。

　　由此，以间接调控为主的宏观金融调控体系基本确定下来。比如，从1993年下半年开始研究公开市场业务；再贴现业务得到进一步发展；对存款准备金制度进行了改革；完善利率形成机制；从1998年起取消对国有商业银行贷款规模的限制；灵活利用利率政策，配合总量调控。

　　不过，有学者表示，央行对金融业的监管措施中，最值得肯定的是推行了人本监管，实施了金融机构高级管理人员任职资格监管。

　　银监会接棒

　　2003年4月，中国银行（爱股,行情,资讯）业监督管理委员会正式挂牌成立。按照党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》和十届人大一次会议批准的国务院机构改革方案，人民银行不再对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构进行监管，银监会接过了这根“接力棒”。

　　有关金融监管职责调整后，人民银行新的职能正式表述为“制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务”。这种职能的变化集中表现为一个强化(即强化与制定和执行货币政策有关的职能)、一个转换(即转换实施对金融业宏观调控和防范与化解系统性金融风险的方式)和两个增加(即增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能)。

　　作为一个专职的金融机构监管部门，银监会在成立之初，第一把火就烧在调整银行市场准入和金融许可证管理上，取消了金融机构年检，这被很多监管从业人员认为是非常恰当的。因为机构准入上，以往多年的行政审批只是例行公事。基层的机构管理职能，实质上只是按照商业银行的意愿换证办手续。“总之，淡化机构的行政管理是一个好的开端。”有监管人士认为。

　　他同时认为，要提高监管绩效，银监会监管工作的突破口在于银行业信息披露的真实性及相关问责制度的确立。只要解决了信息真实性这一老大难问题，监管工作的许多难题将迎刃而解，对症下药也才成为可能。事实上，《商业银行信息披露办法》已于2006年12月8日正式实施，“并产生了一定效果”。

　　现实的情况是，银监会正在推行“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念。

　　不过，摆在银监会面前最大的一个难题也许是公众及金融机构的风险教育。在华的一位外国银行家曾经说过：“如果你去问一个美国人‘花旗银行会破产吗’？得到的回答一定是‘会的’。如果你问一个中国人‘工商银行会破产吗？’人家会以为你有神经病——这就是国情在银行业的体现。”