蔡友才：完善机制 共建生态 持续推进我国养老金融高质量发展
摘 要：目前我国已进入深度老龄化阶段，对养老金融提出了新的更高要求。本文系统梳理了党中央、国务院对养老金融的决策部署，介绍了金融监管部门主要政策措施和养老金融的发展现状，分析了发展中仍存在的制度设计有待完善、产品服务供需错配和养老产业金融发展慢等方面问题，并提出完善养老金融政策架构、加大养老产业支持力度和构建良好养老金融生态等推进养老金融高质量发展的政策建议。
近年来，我国金融业认真贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化、发展银发经济增进老年人福祉的重要决策部署，坚守金融工作的政治性、人民性，主动加强资源投入、持续优化产品服务，深化金融供给侧结构性改革，服务多层次、多支柱养老保险体系建设，强化银发经济金融支持，取得明显成效。但仍存在制度有待完善、产品服务适配不足、养老产业金融发展滞后等突出问题，亟待通过完善养老金融政策架构、创新养老金融产品服务、切实改进养老金融监管等措施，持续推进我国养老金融高质量发展。
一、党中央、国务院决策部署
（一）完善基本养老保险制度。一是企业职工基本养老保险。1991年6月，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确立国家、企业、个人三方共同负担的养老保险筹资模式。1995年3月，国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确企业职工基本养老保险制度改革的目标、原则。1997年7月，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求“到本世纪末，基本建立起资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系”。2005年3月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出确保基本养老金按时足额发放、逐步做实个人账户、改革基本养老金计发办法等政策要求。
二是城乡居民养老保险。2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》明确“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活”的任务目标，。2011年6月，《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》明确“建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套”的任务目标。2014年2月，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》决定“将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度”，城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成。
三是机关事业单位工作人员养老保险。2015年1月，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》提出“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度、改革基本养老金计发办法、建立基本养老金正常调整机制，建立健全确保养老金发放的筹资机制”等改革措施。
四是建立长期护理保险制度。2026年3月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快建立长期护理保险制度的意见》提出“用3年左右时间，统筹城乡的制度安排基本确立，责任共担的资金筹集机制、公平适度的待遇保障机制逐步健全，科学规范的管理运行机制基本形成，适应我国基本国情的长期护理保险制度基本建立”的目标。
（二）设立企业年金、职业年金。一是企业年金。2004年1月，劳动社会保障部颁布《企业年金试行办法》，鼓励企业为员工建立企业年金制度。同年2月，劳动和社会保障部、银监会等四部门联合发布《企业年金基金管理试行办法》。2011年2月，人社部、银监会印发《企业年金基金管理办法》，明确受托人、账户管理人、托管人和投资管理人的职责和义务，对基金投资、收益分配及费用、计划管理和信息披露、监督检查提出明确要求。2017年12月，人社部、财政部联合发布《企业年金办法》，国家鼓励企业建立企业年金。二是职业年金。2015年3月，国务院办公厅印发《机关事业单位职业年金办法》，明确机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上，建立补充养老保险制度。
（三）推进个人养老金制度。一是个人养老金。2022年4月，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，明确“参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者可以参加个人养老金制度”，参加人每年缴纳个人养老金的上限为1.2万元，参加人可以用缴纳的个人养老金在符合规定的金融机构或者其依法合规委托的销售渠道购买金融产品。二是专属商业养老保险。2024年1月，国务院办公厅印发《关于发展银发经济 增进老年人福祉的意见》，明确“推进专属商业养老保险发展。积极发展商业医疗保险和商业长期护理保险，开展人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点工作，加强养老金融产品研发与健康、养老照护等服务衔接”。
（四）完善养老金融服务。一是党中央要求。2023年10月，中央金融工作会议明确提出做好养老金融等“五篇大文章”。2024年12月，中共中央、国务院发布《关于深化养老服务改革发展的意见》，要求“大力发展养老金融”。2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出“深入实施积极应对人口老龄化国家战略，健全养老事业和产业协同发展政策机制”，要求完善个人养老金政策，大力发展商业养老保险。二是国务院部署。2013年9月，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出“金融机构要加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域”。2014年8月，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，要求“创新养老保险产品服务，推动个人储蓄性养老保险发展、开展住房反向抵押养老保险试点、发展养老机构综合责任保险、支持符合条件的保险机构投资养老服务产业”。2019年3月，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，明确拓宽养老服务投融资渠道，提出推动解决养老服务机构融资问题、扩大养老服务产业相关企业债券发行规模等措施。2020年12月，国务院办公厅《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，明确提出“引导金融机构提升服务质效”。2024年1月，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，提出“支持金融机构依法合规发展养老金融业务”。2025年3月，《国务院办公厅关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》要求“持续完善养老金融相关政策，强化银发经济金融支持，促进中国式养老事业高质量发展”。
二、金融监管部门政策引领
（一）金融监管政策引领。2016年3月，中国人民银行、民政部、银监会等五部门联合印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，要求大力完善促进居民养老和养老服务业发展的多层次金融组织体系，积极创新适合养老服务业特点的信贷产品和服务。2022年5月，银保监会发布《关于规范和促进商业养老金融业务发展的通知》，支持和鼓励银行保险机构依法合规发展商业养老储蓄、商业养老理财、商业养老保险、商业养老金等养老金融业务，向客户提供养老财务规划、资金管理、风险保障等服务。2023年11月，为加强养老保险公司监管，规范养老保险公司经营行为，保护相关当事人合法权益，国家金融监督管理总局印发《养老保险公司监督管理暂行办法》。2024年11月，国家金融监督管理总局印发《关于进一步提升金融服务适老化水平的指导意见》，要求金融机构坚持以人民为中心的价值取向，积极融入老年友好型社会建设，持续优化传统和智能化金融服务，不断丰富适老化产品和服务。2024年12月，中国人民银行、国家金融监督管理总局等部门印发《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》，从支持不同人群养老金融需求、拓宽银发经济融资渠道和健全金融保障体系等五方面提出16项重点举措。2025年2月，证监会发布《关于资本市场做好金融“五篇大文章”的实施意见》，推动资本市场更好满足多元化养老金融需求，服务养老金等中长期资金稳健增值目标，支持符合条件的健康、养老等银发经济企业股债融资，探索以养老设施等作为基础资产发行资产支持证券和不动产投资信托基金。2025年3月，国家金融监督管理总局印发《银行业保险业养老金融高质量发展实施方案》，从积极参与多层次多支柱养老保险体系建设、加强对养老产业融资支持和风险保障、构建多方协同的高质量发展格局等方面提出了二十条措施。
（二）实施个人养老金制度。2022年11月，银保监会发布《商业银行和理财公司个人养老金业务管理暂行办法》及《关于保险公司开展个人养老金业务有关事项的通知》，前者明确“个人养老金产品包括个人养老储蓄、个人养老金理财产品、个人养老金保险产品、个人养老金公募基金产品等”；后者明确保险公司可提供“年金保险、两全保险，以及银保监会认定的其他产品”。同月，证监会发布《个人养老金投资公开募集证券投资基金业务管理暂行规定》，对参与个人养老金投资公募基金业务的各类市场机构及其展业行为予以明确规范。2024年12月，人社部、国家金融监督管理总局等部门联合印发《关于全面实施个人养老金制度的通知》，将个人养老金覆盖范围从36个试点城市扩展至全国参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，在理财产品、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品的基础上，将国债纳入个人养老金产品范围，个人养老金账户实行封闭管理和税优激励。同时，财政部、税务总局发布《关于在全国范围实施个人养老金个人所得税优惠政策的公告》，在全国范围实施个人养老金递延纳税优惠政策，对计入个人养老金资金账户的投资收益暂不征收个人所得税，领取时单独按照3%的税率计算缴纳个人所得税。
（三）组织开展多项试点。一是专属商业养老保险试点。2018年5月，财政部、银保监会等部门联合印发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施为期一年的个人税收递延型商业养老保险试点。2021年5月，银保监会办公厅印发《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，在浙江省、重庆市开展专属商业养老保险试点。2022年3月，银保监会办公厅印发《关于扩大专属商业养老保险试点范围的通知》，将试点区域扩大到全国，并允许养老保险公司参加试点。2023年10月，国家金融监督管理总局印发《关于促进专属商业养老保险发展有关事项的通知》，将专属商业养老保险从试点转为正常业务，符合条件的人身保险公司可以经营。
二是养老理财产品试点。2021年9月，银保监会印发《关于开展养老理财产品试点的通知》，选择工银理财、建信理财等四家理财子公司，分别在武汉、深圳等四市启动养老理财产品试点。2022年2月，将试点地区扩大到重庆等十地、试点机构扩大至十家理财公司。2025年10月，国家金融监督管理总局办公厅发布《关于促进养老理财业务持续健康发展的通知》，将养老理财产品试点地区扩大至全国，试点期限定为三年，单家理财公司养老理财产品募集资金总规模上限提高至该机构上年末净资本扣除风险资本后余额的五倍。
三是特定养老储蓄试点。2022年7月，银保监会、中国人民银行办公厅印发《关于开展特定养老储蓄试点工作的通知》，明确由工、农、中、建四家大型银行在合肥、广州、成都、西安和青岛五个城市开展特定养老储蓄试点，试点期限暂定一年，单家试点银行特定养老储蓄业务总规模限制在100亿元人民币以内。
四是商业养老金业务试点。2022年11月，中国银保监会办公厅印发《关于开展养老保险公司商业养老金业务试点的通知》，选择中国人民养老保险、中国人寿养老保险、太平养老保险、国民养老保险四家保险机构，在北京市、上海市、江苏省等10个省（市）开展商业养老金业务试点，创新发展养老保险公司商业养老金业务，目前总体规模已超过2300亿元，累计服务客户超过320万户。
五是发展商业保险年金业务。2024年10月，国家金融监督管理总局办公厅印发《关于大力发展商业保险年金有关事项的通知》，明确商业保险年金是指商业保险公司开发的具有养老风险管理、长期资金稳健积累等功能的产品，包括保险期限5年及以上、积累期或领取期设计符合养老保障特点的年金保险、两全保险，商业养老金以及金融监管总局认定的其他产品。鼓励保险公司发挥商保年金跨期支付、保值增值、年金化领取等作用，为客户提供长期稳健的财富积累和持续稳定的养老金收入。
六是开展养老服务信托试点。北京市在全国率先建立不动产、股权等非资金信托财产登记机制。2024年12月，北京金融监管局、北京市规划和自然资源委员会发布《关于做好不动产信托财产登记工作的通知（试行）》，在全国率先打通了不动产信托财产登记路径，允许房产所有者在转移法定所有权的前提下设立信托，填补了长期制约不动产信托产品发展的制度空白。2025年4月，北京金融监管局、北京市市场监督管理局联合发布《关于做好股权信托财产登记工作的通知（试行）》，允许企业将公司股权直接过户至信托公司名下，破解了长期困扰行业的非资金信托财产确权难题。2026年6月，上海金融监管局等四部门联合印发《关于创新开展养老服务信托试点的通知》，聚焦老年人及备老人群人身监护、财产管理、养老服务等需求，依托信托制度财产隔离、灵活规划、长期管理独特优势，构建“意定监护（人身监护）+养老服务信托（财产管理）+养老服务机构（专业照护服务）”全链条养老服务体系。委托人可指定意定监护人或其信任的自然人、组织担任“信托财产意定管理人”，在其失能失智、无法行使委托人权利时，依约向受托人发出医疗、护理、养老等费用支付指令，实现“意定支付”，确保突发情形下财产安全和可持续给付；同时引入公证机构、居（村）委会、律师等担任信托监察人，监督资金使用，推动形成意定监护人管人、信托公司管钱、监察人监督的分工制衡机制。
三、金融机构创新产品服务
（一）强化体制机制建设。一是建立专业组织。银行保险机构纷纷成立由“一把手”挂帅的专项工作领导小组，建立“跨专业、跨层级、跨客群”的统筹协调机制，并制定年度计划与中长期目标。2024年4月，中国银行成立养老金融中心，按养老金融全球化、综合化、场景化发展方向，加强全面布局、分类施策、协同联动、创新融合，着力打造新产品、新业态、新模式，全面满足日益增长的“金融+”养老需求。2021年，交通银行成立养老金融部，围绕“打造长者友好型银行”发展愿景，统筹推进全集团养老金融业务发展。中信银行依托集团养老金融全牌照优势，联合中信证券、中信信托、中信保诚人寿等机构，通过“银行+保险+信托+基金”联动模式，打造“财富—健康—医养—长寿”四位一体的养老综合服务生态圈。
二是制定切实方案。国家开发银行用好养老服务体系建设专项贷款、服务消费与养老再贷款，聚焦普惠型养老设施，助力城乡三级养老服务网络建设，推动形成“政府主导、市场运作、政策性贷款驱动、多要素协同”的养老金融服务模式。建设银行创新构建“1314”养老金融服务体系，瞄准“养老金融专业银行”一个目标，发挥“客户、资产、科技”三大优势，突出“专业稳健一站式”特色，搭建包含“养老金金融、养老产业金融、养老服务金融、养老金融生态”四位一体的养老金融服务体系。
三是打造特色品牌。建设银行推出集团养老金融统一品牌“健养安”，树立“专业专注、建行养老”形象，打造“安心”“健造”“颐养”三大产品线，充分发挥综合化经营优势，统筹旗下银行、理财、基金、保险、信托等专业子公司协同发力，构建起覆盖全生命周期、多层次、差异化的养老金融产品矩阵。中国人寿发挥保险业头雁作用，立足老年群体差异化保障痛点，持续丰富养老保险产品供给，优化适老服务流程，构建“保险+养老”康养生态，仅旗下寿险公司就先后推出30多款老年保险产品，构建覆盖意外骨折、自费医疗、特定药品、身故保障的多维度产品体系。平安人寿打造“保险+居家养老”“保险+高端养老”“保险+健康管理”三大特色服务品牌，整合医疗、康复、护理等资源，为客户提供覆盖全生命周期的养老解决方案。
四是创新产品服务。江苏银行搭建了涵盖“专属卡片、专业财富管理、暖心渠道服务、特色增值权益”在内的全链条服务，精准对接老年人多层次需求。建信信托联动建设银行，落地全国首单公职监护+“健养安”养老服务信托，为有财产无民事行为能力、无法定监护人失能老人筑牢晚年生活安全屏障。南京银行创新性升级数字化养老金融服务，在手机银行APP打造“富有余·悦无限”养老金融服务专区，围绕“守护钱袋子、盘点养老家底、赋能银发生活”核心主线，设置常用业务办理、财富透视、悦养产品、便民服务、专业资讯五大核心模块。
（二）优化养老金金融服务。一是做好第一支柱（城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险）全流程服务。金融机构发挥网点广泛、服务便捷等优势，全面做好社保各项改革配套金融服务。如工商银行在银行业首家推出社保综合服务平台“工银e社保”，面向人社、医保、财政等各级社保主管部门提供包括养老保险在内的社保账户开立、资金划拨、代理社保征缴、代理税务征收社保费、社保代发等配套服务，面向参保单位、个人提供包括养老保险在内的全险种社保缴费、参保查询、资格认证、证明打印、电子社保卡、医保码等社保经办服务。二是做强第二支柱（企业年金、职业年金）综合化服务。银行保险机构充分发挥账户管理、资金管理、投资管理等综合金融服务能力优势，充分运用信息化手段，开展企业年金托管和账户管理等业务。受托机构有中信信托、平安养老、工商银行等十二家，账户管理机构有交通银行、新华养老、华宝信托等十八家；托管机构有中国银行、农业银行、中信银行等十家；投管机构有泰康资产、中国人寿养老、易方达基金等二十二家。三是探索第三支柱（个人养老金制度、各类商业养老金融服务）多样化服务。金融机构发挥长期储蓄、长期投资和养老风险管理优势，丰富第三支柱养老金融产品供给，加快个人养老金推广，大力发展商业养老保险。
（三）提升养老服务金融水平。一是创新个人养老财富服务。聚焦长期养老需求，锚定资金稳健管理目标，深入挖掘理财产品、存款产品等潜力，为个人养老资金稳健增值“保驾护航”。二是发展政策性健康医疗保险。积极支持发展“惠民保”、大病保险、长期护理保险等政策性健康医疗保险业务，为广大老年人群体提供健康医疗风险保障。三是做好金融适老化服务。银行保险机构持续加快网点与互联网应用适老化改造，优化线上线下综合服务能力。针对手机端、PC端等APP进行“大字版”升级，通过字体放大、简化操作等功能改造进行APP适老化无障碍升级。江苏银行推出“适老话”客服模式，客服热线通过大数据智能识别技术，自动识别老龄客户，提供直达人工服务，接听坐席根据系统提示切换成适合老年人的沟通方式。南京银行立足老年群体日常出行、消费、养老保障等核心需求，在手机银行APP打造“富有余·悦无限”养老金融服务专区，设置常用业务办理、财富透视、悦养产品、便民服务、专业资讯五大核心模块，为广大备老、养老客群搭建专属化线上养老金融服务阵地。四是持续丰富产品体系。养老年金保险持续扩容，全国80余家保险机构在售产品达460款；专属商业养老保险采用“保证+浮动”双账户设计，缴费方式灵活，契合新业态从业人员及灵活就业群体养老保障需求；商业养老金业务发展迅速，个人养老金保险产品不断增加。五是及时进行风险提示。对大额转账、陌生账户汇款等操作进行多重确认和提醒，对疑似诈骗或非本人意愿的交易及时进行电话或面对面核实、劝阻。六是宣介养老金融知识。2026年1月，江苏金融监管局联合省人社厅在全省开展了为期半年的养老金融知识宣讲公益活动。建设银行携手基金、理财、保险等众多合作机构，在全国范围内开展“养老中国行”主题活动，走进机关、企业、市场、社区和高校，送养老投教、送养老规划、送个养账户、送养老产品、送养老服务，多渠道、多形式、多层级全面宣讲个人养老金政策和养老金融知识。光大银行发布《养老金融服务手册》，梳理养老相关政策，普及养老金融专业知识；针对项目建设、产业并购等细分场景，呈现面向养老行业差异化投融资服务方案。
（四）加大养老产业金融供给。一是支持养老项目建设。国开行江苏省分行发挥政策性金融银政合作优势，以低成本、长期限资金支持养老机构固定资产投资，先后支持南京颐养中心、扬州老年养护院、无锡惠山医托康养等多个标杆项目建设，牵头组建19亿元银团支持溧水CCRC（持续照料退休社区）养老项目。国开行苏州分行充分利用苏州市作为嵌入式服务设施试点城市和苏州市轨道交通集团转型契机，授信支持苏州轨道资产经营公司利用轨道交通集团20个站点空间资源，分批改造嵌入式养老服务设施，提供老年助餐服务，适老化产品、康复辅具展示、销售、租赁等服务。二是支持养老企业发展。金融机构对接养老上下游企业，强化产品和服务创新，精准支持银发经济经营主体融资需求。如江苏金融租赁围绕养老产业全链条，聚焦智慧养老、辅具租赁、社区养老等核心赛道，形成了覆盖研发型科技企业、服务型租赁商、社区养老机构等多类市场主体的服务体系。公司构建了适配养老行业特点的产品矩阵与风控体系，截至2026年9月末，累计服务超300家养老相关企业，涵盖智慧养老科技公司、长护险服务商、社区养老机构、涉老用品制造商等多个类型，累积投放规模超15亿元。光大银行聚焦长三角、京津冀等重点区域，加强对养老机构、康复器械及智慧养老等领域的信贷支持与投贷联动，同时充分发挥集团产融结合优势，积极参与养老生态建设。宁波银行在为养老机构硬件升级、服务扩容提供信贷支持的同时，将数字化技术融入养老服务场景，助力养老机构经营可持续发展与老年人安全保障。三是深度参与养老社区建设。近年来，多家保险公司结合自身优势，积极探索“自持运营+合作共建”模式，探索实现长期护理、风险保障与机构养老、社区养老等服务的有效衔接。中国人寿寿险公司积极推进CCRC养老社区、城心养老公寓、康养旅居三大养老产品线落地，通过“投资自建＋第三方合作”相结合的方式布局，已在北京、天津、苏州、成都、厦门等19个城市投资建设“国寿嘉园”项目43个。泰康保险集团重资产投资打造大规模、全功能、高品质的国际标准医养社区，已在37个城市布局“泰康之家”项目48个，其中26个城市30个项目已投入运营。太平洋保险养老投资公司按照“南北呼应、东西并进、全国连锁、全龄覆盖”发展思路，致力构建涵盖自理、介助、专业护理及记忆照护等全周期照护需求的综合性养老服务体系，已在北京、上海等地投资落地15个“太保家园”项目，在建养老公寓4000套。
四、发展中面临的主要问题
（一）制度设计有待完善。一是第一支柱结构性不均衡问题突出。一方面，在老龄化加速、抚养比持续收窄与支出刚性增长的三重挤压下，第一支柱长期收支平衡压力不断加大，结构性短板也日益凸显。人社部2026年二季度数据表明，全国基本养老保险、失业保险、工伤保险（含职业伤害保障）参保人数分别为10.76亿人、2.49亿人、3.23亿人，三项社会保险基金总收入4.88万亿元，总支出4.14万亿元，6月底累计结余11.07万亿元。领取养老金待遇的人数高达3.4亿人，多个省份养老保险基金呈现赤字。另一方面，我国农民基础养老金待遇水平太低，难以覆盖基本生活。根据相关部门数据，目前我国城镇机关事业单位退休人员养老金约为6000元/月，城镇退休职工约为3000元/月，而城乡居民养老保险参保者中95%为农村居民，其养老金仅为220元/月。二是第二支柱覆盖范围较窄。我国企业年金在制度设计、税收优惠政策以及委托管理流程上存在明显不足。企业年金的税收优惠政策对企业和个人的激励力度有限，特别是对高流动性、利润微薄的中小微企业缺乏吸引力。已建立企业年金的主要为央企、国企，民营企业出于运营成本、税收政策等方面因素考量，缴存意愿不高，整体覆盖率仍处于较低水平。人社部数据显示，2026年6月末，建立企业年金的企业达19.13万个，参加职工3404.69万人，积累基金4.56万亿元，但参加职工人数仅占城镇职工基本养老保险参保人数的6.21%。三是第三支柱总体吸引力不大。近年来，我国先后推出税收递延型商业养老保险、专属养老保险、个人养老金、商业养老金等多项业务试点，但在税收、利率、费率等方面没有多少优惠政策，总体吸引力不大。个人养老金产品中，储蓄产品占比过高，而权益类基金产品波动较大，导致“保本”预期与“增值”需求难以平衡。同时，产品在风险收益特征上与普通理财产品区分度低，长期积累、收益稳健等特点不明显，缺乏真正的“生命周期”或“目标日期”型产品。目前第三支柱的主力以上班族中高收入群体为主，真正符合养老需求、具有长期特征的个人养老金产品还很有限，难以激发客户的购买意愿。
（二）机构重视程度不够。与同属“五篇大文章”的科技金融、普惠金融相比，金融机构对养老金融重视程度不够，一些举措也是雷声大、雨点小。一是专业管理体系缺位。除部分国有大行和专业养老金融机构外，普遍存在重视程度不够等问题，多数机构未建立养老金融组织架构，仅部分设立二级管理部门，不少由零售部门牵头负责，跨部门协调形同虚设。二是考核机制不健全。目前部分银行仅在考核中设立养老产业贷款、企业年金托管、个人养老金、电子社保卡和电子医保码等简易指标，未能将养老金融相关业务纳入专项考核体系，难以调动分支机构和员工参与养老金融业务的积极性，上头热下边冷的现象十分普遍。三是专业人才短缺。养老服务涉及医疗、康复、护理、心理等多方面知识，目前金融机构既懂金融又懂养老服务的人才稀缺，难以提供高质量的养老金融服务。
（三）产品服务供需错配。我国养老金融产品和服务存在总量供给不足、同质化严重、养老属性有待提升、结构性短板突出等问题。一是产品供需错配。真正匹配需求的养老金融产品数量较少，且同质化现象突出，特别是专属产品开发相对不足，差异化、个性化产品较少，难以满足不同年龄阶段、不同收入水平客户的多样化养老保障需求。如目前我国空巢和独居老人已经突破1亿，这些老人在失能、失智以后，财产由谁管理，谁能替自己作出决定，养老费用怎么支付，迫切需要信托业充分发挥信托制度在财产独立、风险隔离、跨周期管理等方面的独特优势，通过信托机制将不动产资产纳入养老金融体系，通过意定支付或定向给付，按委托人意愿进行管理和处分养老财产，确保其失能失智后财产支配意愿得到执行、人格尊严受到尊重。另以个人养老金产品为例，目前市场上仍以传统储蓄、理财和年金险、基金为主，其中个人养老储蓄和理财产品较同期限一般储蓄和理财产品利率优势不明显，且期限最长5年，产品收益率没有显著竞争力，真正具备强养老属性的产品占比较低；保险产品受预定利率下调影响，与其他类型产品的竞争优势不明显。二是服务供给失衡。金融机构普遍存在“重销售、轻服务”等问题，主要角色为“金融产品超市”，难以提供“养老规划顾问”“财富管理”等服务，特别是难以提供全方位、一站式、高品质、普惠性的养老金融服务。个人养老金等线上开户、产品购买、保单查询、年金领取操作复杂，老年客群对线上操作不熟悉，适老化服务老年客户存在数字鸿沟。线下服务受制于网点资源分布，网点适老化改造、上门服务资源不足，老年人办理养老金融业务流程繁琐。三是服务链条不畅。养老金融服务不应止于产品销售，而应延伸至退休规划、健康管理、长期护理对接、遗产安排等全生命周期服务，目前金融机构普遍缺乏与护理机构、康复医院、家政平台等外部养老服务商的系统性合作机制，导致金融产品与实体服务“两张皮”，无法形成闭环生态。
（四）养老产业金融发展缓慢。一是养老项目投资回收长。由于养老社区、康复医院、医养结合机构、护理院、安宁疗护机构等项目投资大、回报周期长达10—20年，而社会资本、银行信贷普遍偏好3—5年回报期，支持难度较大。二是相关融资主体担保难。中小型养老机构特别是民营养老机构具有风险大、利润低等特点，主要依靠传统抵质押及法人连带担保的方式获得信贷支持。不少养老机构是慈善医卫用途土地，不能成为合格押品，很难满足银行授信要求。一些公建民营养老机构都是轻资产，缺乏合适的担保物，融资担保难问题突出。三是支持产业多元化发展产品不足。随着养老产业快速扩张，养老用品制造业、养老文旅产业、智慧养老等细分领域发展迅速，但支持养老产业发展的特色金融产品、综合融资模式相对有限，难以满足养老产业多元化融资需求。
（五）缺乏协同激励机制。一是相关数据信息共享难。养老金融涉及人社、民政、卫健、金融监管等多个部门，养老机构、照护服务归民政，医养结合涉及卫健，税收激励归财政，金融产品服务归金融监管，由于多方面原因，目前缺少常态化统筹机制，跨部门数据共享、业务协同机制尚未建立，涉及医保、商保数据难以实现共享，客户健康档案、诊疗记录、慢病数据无法联动应用，难以开展精准客户健康干预、前置风险管理，不利于“保险+健康管理”深度融合提质。二是税收优惠政策吸引力有限。个人养老金税收优惠政策落地实操繁琐，抵扣申报流程复杂、抵扣额度有限，且纳税人申报、核验、抵扣环节衔接不够顺畅，多数人因流程繁琐、优惠感知度低，主动参与意愿不强，特别是个人养老金税收优惠对中低收入人群吸引力较低。目前我国对政策支持、商业化运营的个人养老金个人所得税优惠是“对缴费者按1.2万元/年的限额予以税前扣除，投资收益暂不征税，领取收入的税负为3%”，按照我国个人所得税累进税制，年收入在6万元至9.6万元之间的人群，无论是否缴存个人养老金，都适用3%的税率；而年收入6万元以下的人群本来就不需要缴纳个人所得税，缴存个人养老金不仅享受不到税收优惠，反而在提取时需要缴纳3%的个税。据相关金融机构在实际业务推广工作中反映，个税超10%的人群才有了解意愿，个税超20%的才具有明确的购买意愿。三是缺乏相应风险补偿机制。养老服务机构一般规模较小，因其具有较强公益属性服务收费价格较低，仅靠床位费等收入，收入来源有限，年收入水平较低，难以支撑其贷款需求所需的还款现金流测算。相较于普惠金融、科技金融等领域，目前我国在金融支持养老产业方面缺乏相应的风险补偿机制，信贷支持风险较大。部分保险机构反映，老年人意外险、养老机构责任险、居家服务组织责任险等惠老保险赔付率较高，由于财政预算投入较少，仅对少量惠民项目有所补贴，保险公司真正自主开展的相关业务很少。四是缺乏明确养老金融认定标准。按照国家统计局颁布的《养老产业统计分类（2020）》，养老产业包括12个大类、51个中类、79个小类，涉及国民经济行业分类中的多个行业，但对单家企业是否应该纳入养老产业统计缺少操作细则，也没有养老产业企业目录，哪些产品可以纳入养老金融范畴缺乏清晰的统计口径，金融机构难以准确识别养老金融业务，营销推动、产品创新、数据统计等方面存在一定的困难。五是养老金融业务创新难。2014年6月，原保监会在北京、上海、广州、武汉四个城市开展老年人住房反向抵押养老保险试点，拥有房产但缺乏足够养老金的老年人将其房产抵押给保险公司，按照约定条件领取养老金，受制于相关法律法规尚不完善、民众接受度不高、房价进入持续下降通道等多重因素，试点运行“叫好不叫座”，业务发展缓慢。近年来，为帮助企业下岗职工、失业人员等困难人员缴纳养老保险费，湖南临澧、广西天峨、四川盐边等地人社部门与当地银行合作，推出低利息政府贴息的“助保贷”“养老贷”“续保贷”等业务，贷款对象为当地政府认定的困难人员，用途为及时缴纳基本养老保险费（或一次性补缴），解决部分群众因暂时经济困难导致养老保险断缴或达到退休年龄却因缴费年限不足无法领取养老金等难题，还款来源为借款人退休后领取的养老金，由于多方面原因业务被叫停。
（六）养老金融意识亟待提升。一是客户认知偏差。中老年客群风险偏好偏低，存在“重治疗、轻预防、重医保、轻商保”的传统观念，对健康管理的认识不足，对高品质健康养老保险等养老金融产品接受度弱，普遍存在“不愿投、不敢投”的心态，更倾向储蓄存款等传统理财方式；年轻客群养老储备意识薄弱，对延迟退休、通货膨胀等因素顾虑较多，普遍存在重当下消费、轻长远养老规划的观念，参与个人养老金、商业养老金融产品的积极性不高，自愿开立账户意愿较低。二是风险识别能力弱。老年群体金融风险识别能力较弱，商业养老保险产品目前仍处于发展初期，养老诈骗频发。一些不法分子打着投资养老、销售老年产品等旗号，承诺高利率回报且提供预留养老床位、预定养老房间等服务，向老年群体非法集资；有的以“以房养老”旗号，诱骗老年人办理房产抵押，再把借来的钱拿去购买其所推荐的“理财产品”，达到非法集资的目的；有的不法分子以“稳赚不赔”“短期翻倍”为诱饵，打着“专享理财”“王牌产品”的幌子，骗取投资者资金。
五、推进养老金融高质量发展政策建议
目前我国已进入深度老龄化阶段，对金融服务提出了新的更高要求，需要多方协同持续推进养老金融高质量发展。
（一）健全养老金融政策架构。一是健全多层次养老保险体系。强化多层次、多支柱养老保险体系的顶层设计。完善基本养老保险制度，切实提高城乡居民和灵活就业人群保障水平。完善相关税收政策，鼓励各类有条件、有意愿的企业建立企业年金，推动企业年金提质扩面。完善个人养老金制度，大力发展终身年金保险；将长期照护险列为强制性保险，建立全民覆盖、强制参与、待遇公平的长期护理保险制度，健全单位、个人、政府、社会等多元筹资渠道，完善全国统一的失能等级评估标准，合理确定保障对象，提供现金给付与护理服务相结合的保险服务。完善个人养老金税收激励制度，提升账户吸引力与参与率，促进个人养老金金融服务从“开户扩面”向“缴存提升、投资优化、领取便利、服务完善”转变。
二是明晰金融机构职责定位。养老金融承担个人财富跨期配置重任，涉及银行、保险、信托、基金等多类金融机构，需要在监管制度设计上进一步明晰相关机构的职责定位，持续引导金融机构立足自身战略定位、资源禀赋，找准重点支持领域，加大养老产业信贷投放力度，优化专项金融产品供给，真正形成与养老需求相匹配的多元主体参与、多类产品协同的养老金融服务供给体系。三是完善养老金融政策法规。借鉴日本住房反向抵押和韩国住宅年金制度，在总结前期试点经验的基础上，完善我国住房反向抵押保险相关法律法规，明确产权、贷款条件与流程等细则，引导金融机构积极探索符合我国国情的产品和业务模式。
四是完善养老产业统计分类。随着人口老龄化的加深、社会经济的转型，我国养老金融的内涵和外延也会发生深刻变化，建议国家发改委、统计局等部门尽快研究完善养老产业分类、统计口径，分类制定统一规范、细致严格的养老产业标准、企业标准和产品标准，引导金融机构紧跟养老服务发展趋势和银发经济经营业态，创新融资服务模式，加大对老年用品和服务供给、养老基础设施建设和适老化改造、智能助老设备设计研发等融资支持。
五是完善个人养老金相关制度。建议相关部门结合经济社会发展水平和多层次、多支柱养老保险体系发展情况，兼顾居民收入水平增长以及养老需求提升，允许各地根据当地情况提高税优额度，逐步提高个人养老金年度缴费额度上限，拓宽养老金融产品覆盖面。同时，建议对个人养老金业务账户管理商业银行准入资质予以适度放宽，扩大服务银行范围，充分发挥中小银行社保卡服务优势。此外，为体现社会责任和人文关怀，针对投资者可能面临的购买首套住房、支付大病医疗费用、长期护理费用等相关情形，完善个人养老金、养老理财产品提前支取和赎回机制，扩大领取条件范围，满足投资者流动性需求。
（二）创新养老金融产品服务。一是创新产品。相关金融机构要结合自身业务特点，推动金融科技应用于养老金融的数字化、智能化建设，加强特定养老储蓄、商业保险年金、养老理财等多元化金融产品创新，针对不同特征、不同人生阶段客户需求和风险偏好，开发覆盖全生命周期的个性化、多元化、多层次产品和财富管理体系。不断丰富个人养老金可投资品类，开发与养老需求相适应的、契合经济社会发展需求的配套金融产品，构建不同形态、期限、风险特征的“真养老”产品体系，丰富“金融+养老”服务供给，满足不同风险偏好人群差异化养老金融服务需求。二是改善服务。从优化传统服务方式、用好智能科技成果、丰富适老化产品和服务、强化行为管理、做好金融教育等方面入手，持续提升老年人金融服务质效。要加快补齐农村、社区等养老金融服务短板，通过创新设计简单、流程便捷、费用实惠的金融产品服务，支持扩大普惠、农村和社区嵌入式养老服务供给，助力培育综合为老服务中心（乐龄中心）、适老用品产品消费场景，为日益庞大的老龄人口提供可及、优质的养老金融服务。三是强化风控。推动“保险+科技+服务”模式有效利用，鼓励保险机构与养老机构、医疗机构合作，开发“保险+健康管理”“保险+长期护理”等组合产品，在提供事后理赔的同时，前置为养老机构提供免费的风险隐患排查服务，助力机构精准识别潜在风险点、降低事故发生率，通过开展各种风险减量服务降低风险发生的可能性，为养老机构提供更加全面、精准的风险保障服务。四是科学考核。针对养老金融业务特点和发展要求，完善长周期考核机制，探索适当提高对商业养老金融业务、养老金管理业务，以及银发经济经营主体贷款业务在分支机构和高管人员绩效考核中的占比。在具体的考核指标设计上降低或弱化当年度短期收益的权重，引入3至5年的滚动式长周期考核指标，引导业务人员注重养老金融业务的长期价值。
（三）加大养老产业支持力度。一是加大对养老产业信贷投入。支持银行机构围绕健康养老产业链上下游、医保医药供应链上下游以及养老设施建设、并购等项目，对接银发经济市场主体的合理融资需求。探索推广运营权质押、养老床位收费权质押等质押融资模式，强化对康复护理、医养结合、长期照护等领域的金融支持；对轻资产的社区养老服务商等养老服务企业，结合其政府购买服务现金流设计授信方案；对医养结合机构，将医保回款纳入还款来源测算。二是支持养老服务设施项目建设。支持资本实力较强、经营规范的保险机构，稳健有序投资养老机构、康复医院、专科医院等，参与发展居家、社区及机构养老服务，满足老年群体的差异化养老需求。支持养老理财等养老金融产品，投资与养老特征相匹配的长期优质资产。支持建设高水平银发经济产业园区。三是盘活闲置资产建设康养设施。针对目前我国普惠型养老服务机构欠缺的突出问题，鼓励金融机构通过信贷投入、直接投资等方式，积极支持央企、国企和民营企业等各类经营主体，充分利用商业地产、党政机关和国有企事业单位培训疗养机构、闲置校舍、乡镇卫生院等闲置房地产资源，在中心乡镇、县（区）、城市主城区和郊区建设适应群众需求的连锁化、集团化普惠支持型社区嵌入式、大型CCRC、旅居康养等养老服务机构，提供价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务。
（四）强化金融知识宣传推广。一是多维立体宣传。统筹联动政府民政、社保等部门、金融行业协会和金融机构等多方主体，通过公众号、情景剧、短视频和制作大字版、漫画版、语音版金融知识宣传手册等形式，在社区、金融机构网点、养老机构、老年大学等场所，常态化宣传储蓄、理财、基金、个人养老金、保险、家族信托等养老金融产品和服务。二是分层分类教育。对中青年群体，主要通过企业工会、银行、商业平台、社交媒体等中青年人接触较多的渠道，进行养老理念、备老工具、相关政策的宣传，形成正确的备老观念，打通信息触达通道；对临退休群体，重点提供“退休收入规划”和“资产转化”指导；对老年群体主要通过社区、银行、社交媒体等老年人接触较多的渠道，紧扣养老政策、养老服务、最易遭遇的电信网络诈骗、非法集资、银行卡和电子支付安全等风险点进行宣传、风险提示，提升老年人基本金融素养，增强防范电信诈骗、非法集资、假币侵蚀的意识和能力。三是规范产品告知。简化理财、保险等产品说明中的专业术语，采用“大字版+口头解读”双重方式，保障老年客户的知情权。对故意夸大收益、对资管类产品承诺保本、隐形捆绑搭售等未履行如实告知义务误导老年消费者等行为，加大处罚力度。建立老年客户专属投诉通道，对行动不便、认知较弱的老年客户提供上门调解等人性化服务。
（五）切实改进养老金融监管。一是健全监管制度。建立健全与养老金融业务发展和风险防控相适应的监管制度体系，要求各金融机构根据相关文件要求制定详细实施细则，依法合规发展各类养老金融业务，不断加强全面风险防控能力，高质量服务多层次养老保障体系建设，高质量服务养老产业融资和风险保障需求，高质量满足老年群体金融服务需求。二是规范市场秩序。加强养老金融产品发行、销售、投资、兑付全流程监管，针对破坏市场秩序、损害金融消费者合法权益、社会影响恶劣的问题，坚决查处各类违法违规行为，规范市场秩序，切实保护金融消费者特别是老年金融消费者合法权益。三是打击非法金融。充分利用多种渠道和载体，开展以养老等领域为重点的防范非法集资宣传活动，严厉打击涉老非法集资违法犯罪，切实维护老年人合法权益。四是完善统计监测。由中国人民银行、国家金融监督管理总局牵头，联合民政、统计等部门，健全完善和细化养老金融相关领域统计制度，制定统一的养老金融业务统计口径和分类标准，建立全国性的养老金融数据监测平台，定期发布养老金融市场运行报告。
（六）构建良好养老金融生态。一是优化个人养老税收优惠政策。为提升个人养老金税收优惠对中低收入人群的吸引力，建议取消个人养老金领取环节对投资收益的征税。同时，建议相关部门研究个人养老金从“税优”向“补贴”转变的可行性，对中低收入群体，即使不缴纳个税，也可通过财政直接补贴其个人养老金账户，以体现制度的普惠性和公平性。从长远看，应明确普惠水平养老金不纳税，并允许以家庭为单位设置免税上限。二是探索建立默认投资机制。目前在瑞典、新西兰、英国、美国等国家，默认投资机制已成为缴费确定型养老金制度中的重要安排，核心价值在于通过预设的长期养老投资安排，降低个人决策成本，提升账户资金配置效率。建议借鉴国际经验研究建立默认投资机制，鼓励金融机构在与参加人协商一致的情况下，当参加人未主动选择投资产品时，提供将客户资金自动投资于风险适中的预设金融产品或投资组合的服务。三是建立养老保障综合服务平台。建议相关部门在社会保险公共服务平台、个人养老金信息管理服务平台基础上建立养老保障综合服务平台，一方面，使公众能够通过一个渠道就可查询三个支柱的养老金权益，进一步提升养老规划的主动性和科学性。另一方面，整合民政、卫健、发改、医保、工信、金融和相关行业协会等部门数据信息，适时发布相关政策、产品及项目信息，实现金融机构与政府相关部门养老金融信息互通，搭建养老制造企业、医养服务机构、第三方服务商与金融机构四方对接平台，推动技术、产品、服务、场景、资本深度融合，确保国家养老金融相关政策落地见效。四是协同构建养老金融生态。养老金融涉及财产管理、人身照护、医疗康养、权益保护等多个环节，需要人社、民政等政府主管部门、行业协会与金融监管机构强化常态化信息交流和政策沟通，建议在国家层面由中央深改委牵头，建立由人社、财政、税务、金融监管、卫健、民政等部委参加的跨部门协调机制，从顶层上理顺相关政策，打破部门行业壁垒，打通资金管理、风险管理、照护服务、法律保障和公益支持等关键环节，形成积极应对老龄化的政策合力，推动各类专业机构各展所长、协同履职，共同构建多层次、广覆盖、可持续的“金融+服务+产业”养老金融服务生态。
（注：民政部、全国老龄办数据显示，截至2025年末，全国60岁、65岁及以上的老年人口分别为3.23亿、2.24亿，占总人口的23%、15.9%。65周岁及以上老年人口抚养比23.1%。）
作者简介：蔡友才，1965年10月出生，原江苏金融监管局普惠金融处副处长、二级调研员。先后在人民银行县支行、市中心支行，银监分局，银监局、银保监局、金融监管局从事综合计划、外汇管理、银行监管、监管统计、新闻信息和普惠金融等工作四十年，多篇调研材料得到省委省政府、银监会和国务院领导批示，公开发表文章近百篇。
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